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再谋“一带一路”建设新棋局:宏图、挑战与方略(一)——东南亚篇

国土开发与地区经济研究所卢伟2019-07-08

 “一带一路”倡议已提出近六年。六年来,随着“一带一路”地域范围的不断扩大,共建“一带一路”合作领域、合作伙伴、合作模式都在不断拓展和丰富,共建“一带一路”正在向落地生根、持久发展的阶段迈进。20188月,习近平总书记在推进“一带一路”建设工作5周年座谈会上指出,推动共建“一带一路”向高质量发展转变是下一阶段推进共建“一带一路”工作的基本要求。下一阶段,应根据国际国内形势变化,在明确我国在全球不同区域国家利益优先序的基础上,推动 “一带一路”建设的合作方向和合作重点再聚焦,确保共建“一带一路”向高质量发展转变。

一、东南亚地区在 “一带一路”建设大格局中意义最为重要

从国际体系演变中主导国和崛起国博弈历史上看,当主导国认定崛起国的崛起进程对其已经构成威胁时,崛起国的周边区域将成为主导国施加压力的首要场所。在我国确定的“大国是关键,周边是首要,发展中国家是基础,多边是重要舞台”的全方位外交布局中,周边地区应作为“一带一路”建设的重点布局区域。西太平洋方向(包括东北亚黄海方向、东海日本方向、台湾海峡方向、南海方向)是我国周边战略的主要方向。当前,美西方国家能够加以利用的我国与周边国家和地区的矛盾和冲突同时也是我国周边地区核心利益所在基本都集中在西太平洋方向。从这一方向的国家利益优先序上看,台湾问题>南海问题>中日钓鱼岛争端>朝核问题和韩国萨德问题。

在西太平洋方向的周边国家和地区中,从地缘政治上看,一旦中美、中日围绕台湾、南海发生海上局部冲突,东盟国家作为双方战时物资和后勤支援基地、驻守马六甲海峡确保我国能源通道安全的战略地位就凸显出来。我国要突破“第一岛链”封锁,顺利解决台湾问题和南海问题,需要有东南亚大多数国家的支持和配合。从要素禀赋上看,2018年东盟国家的中间品贸易额和进口额占比均达到60%以上,较中亚、南亚、西亚、俄蒙地区高。同时,承接我国制造业特别是劳动密集型生产工序和资本技术密集型生产工序转移的优选区位国基本集中在东南亚地区,表明其与我国合作共同构建新型跨国生产网络的条件最为成熟。

从市场规模和贸易增长潜力看,2018年,东南亚11国人口数量达到6.45亿人,中国—东盟贸易额达5878.7亿美元,占我国外贸进出口总额的12.7%,规模逼近中欧、中美双边贸易额,增速超过中欧、中美贸易额。至2020年中国—东盟贸易额预计达到1万亿美元,区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)谈判也已进入提速阶段,对为我经济增长提供关键外部支持至关重要。从双边投资上看,截止2018年底,中国对东盟累计投资额890.1亿美元,东盟对华累计投资额1167亿美元,双向投资存量十五年间增长22倍。东盟首次超过英属维尔京群岛,跻身继中国香港之后的我国第二大对外投资目的地。同时,东盟也仅次于中国香港和欧盟,位列我国第三大投资来源地。从文化融合上看,东南亚地区华侨华人占世界华侨华人总数的比例为73%左右,马来西亚、泰国、缅甸等地的华侨华人已成为参与“一带一路”建设的重要力量,且东南亚文化从历史上深受中华文化的影响,属于东亚文化圈范围。可以认为,下一阶段我国“一带一路”建设最为重要的合作方向和重点地区为东南亚地区。

二、我国是东南亚重要的经济伙伴,但尚未形成强大的影响力

2005-2013年相比,2014-2018五年内,我国在东南亚地区的对外累计投资占比由29%上升至50%。对于东南亚国家而言,我国正在成为日益重要的经济伙伴,但日本,韩国和其他国家仍然是重要的参与者。特别是日本仍然是东南亚最主要的外国投资者。2011-2017年间,东南亚地区20%的绿地投资来自日本,与2004-2010年相比增加了6个百分点。2011-2017年我国在东南亚的外国直接投资增长速度更快,但也仅占该地区投资总额的14%,与日本相比还有较大差距。在东南亚地区较发达的经济体如泰国超过50%的外商直接投资来自美国和日本,而我国主要在该地区欠发达经济体如老挝、柬埔寨中的投资超过日本和美国,但其贡献与该地区其他国家的集体投资相比仍然相形见绌。

在工程承包领域,根据美国经济研究公司惠誉解决方案(Fitch Solutions20196月最新的调查显示,日本在东南亚承包的基础建设工程远远超越我国,是我国承包工程价值的1.5倍。调查发现,日本在印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和越南六国承包的有待完工的承包工程总额为3670亿美元,其中在越南的工程承包额占日本在东南亚六国承包工程总额的一半以上。相比之下,我国承包的工程总额为2550亿美元。如果把中日两国在东南亚10个国家承包的项目都计算在内,日本共承包了240项基础建设工程,我国则有210项,日本在工程项目数量上多于我国,但差距在缩小。

三、各国参与“一带一路”建设合作带有局限性,战略质疑、外债担忧、海域争端、自身能力成为影响其深度参与的主要因素

根据过去近六年东南亚国家参与“一带一路”建设的意愿和项目推进进展,可将其分为三个类型。

第一类包括老挝、柬埔寨、新加坡、文莱、东帝汶。这类国家更多是从经济角度考虑“一带一路”建设对提振本国经济的影响,对参与“一带一路”建设合作态度最为积极。新加坡虽然之前受美国态度影响和区域地缘政治博弈有所顾虑,但从2017年以来与我国西部地区共同推动国际陆海贸易新通道建设看来,其对参与“一带一路”建设能够获得经济效益的认识不断提升。

在老挝,中老铁路、磨万高速公路(万荣—万象段)、万巴高速公路(万象—巴色段)进展顺利,赛色塔经济综合区、磨丁跨境经济合作区稳步推进,但老挝工业基础非常薄弱、交通非常滞后、投资环境不优、项目管理运营经验不足等问题长期存在,过去五年多来国内部分企业在老盲目上马水电项目以致局部地区出现产能过剩。下一步,中老经济走廊建设的宏大规划涵盖了铁路、公路网建设及沿线配套的电力设施、光缆、站点建设、后期维护所需要资金、专业技术人才,对老挝的承受能力是极大的考验。在柬埔寨,西哈努克港经济特区、柬中综合投资开发试验区等标志性项目顺利建设和运营,金边环城公路、柬埔寨3号公路开工建设,柬埔寨6号国家公路、塞索柬中友谊立交桥项目竣工启用。但外债压力、过度美元化、不健全的金融体系、贪污腐败严重、生产经营手续繁琐、西方资助的在柬非政府组织成为下一步推进在柬“一带一路”项目的不利因素。

在新加坡,自20172月中新双边合作委员会(JCBC)会议确定将“一带一路”建设作为两国未来合作的新重点以来,渝桂新铁海联运发展迅速,国际陆海贸易新通道正在培育形成,我国商业银行、证券公司纷纷在新设立分支机构。在文莱,在文莱—广西经济走廊建设框架下,淡布隆跨海大桥、恒逸文莱石化项目顺利推进。但过度依赖油气导致经济下行压力较大、伊斯兰教法导致的文化差异、南海岛礁潜在主权争端也会对中文两国合作产生不确定性影响。在东帝汶,比亚索液化天然气港口、蒂坝港、苏艾高速公路项目积极推进。但东地区和政党矛盾、油气开发被澳大利亚等国主导、印尼和澳大利亚加大对其政治经济渗透对中东两国合作存在一定潜在影响。

第二类包括马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、泰国,这一类型的国家由于国内不同政党角力、历史上的排华反华势力延续、由于南海争端引发的国家安全顾虑、美日等西方势力的干涉,在对华合作上大都存在“既合作又提防”的心理,既希望抓住共建“一带一路”机遇扩大与我国的经济联系,又不敢完全放手与我国合作。

在马来西亚,大马城、东海岸铁路、马来西亚—中国关丹工业园区等一批标志性项目在历经波折后继续推进,马六甲皇京港项目在停滞半年后也已经重新开启建设进程,但马来人对华人的排斥、各派力量的政治内斗、对不断攀升的外债的担忧以及我国在一些项目招标上的不透明引发的腐败质疑、大型项目贷款的高利率、我渔民在砂劳越和沙巴沿海水域捕捞引发当地渔民不满都成为下一步推进在马“一带一路”项目的不利因素。虽然过去五年多来马来西亚华人团体在扮演沟通我国与马政府之间“桥梁”方面发挥了重要作用,但调研了解,当地一些华人中小型企业对参与“一带一路”建设热情不高,有的甚至存在一定抵触情绪,因为大型项目订单只有马大型企业才能获得。而我国对基建项目的投资也通常被认为对当地建筑行业形成威胁,因为当地公司能获得我国企业分包的建筑订单很少。

在印度尼西亚,“一带一路”建设标志性项目雅万高铁突破征地拆迁、工程技术等重重困难有序推进,中国•印尼经贸合作区、中国•印尼聚龙农业产业合作区、中国印尼综合产业园区青山园区等境外园区也在顺利建设和运营中,佐科获得连任为下一阶段“一带一路”建设项目在印尼的顺利实施提供了坚实的政治保障,但印尼国内政局暗流涌动、行政管理水平低下、贪腐问题突出、对本地劳工的过度保护、试图在南海问题上约束我国,都成为下一阶段推进在印尼“一带一路”项目的不利因素。过去五年多来,印尼爆发了多次关于中国劳工的争议和游行示威,几乎每次都与“一带一路”倡议的落地与推进密切相关。

在菲律宾,卡里瓦大坝和克拉克工业园等标志性项目正在有序推进,达沃市高速公路、大桥等重点基础设施可行性研究正在开展,阿里巴巴、华为等企业已进入菲律宾电子商务和通信市场。虽然杜特尔特政府对参与“一带一路”建设持积极态度,但菲国内安全形势、部分政客和媒体以南海问题误导民意都会对在菲“一带一路”项目建设产生不利影响。在泰国,中泰铁路一期开工建设,泰中罗勇工业园正常运营,巴育获得连任也确保了其东部经济走廊计划的继续推进。但从中泰铁路项目历经5年多的起起伏伏不难看出,泰国政府对基础设施建设缺乏统筹规划、来自法律和环评方面的阻碍、巴育政府频频动用特权推动项目引发民众不满、日本强有力的竞争都不利于下一步我国企业参与的大型基建项目在泰国的落地。

第三类包括缅甸和越南,这类国家虽然官方宣布愿意参与“一带一路”建设并加强与我国合作,但在过去五年多许多基础设施和资源开发合作项目历经波折、时有反复,其在地缘政治上的顾虑大于在经济合作上的考量。

在越南,“三高两铁三桥”、河内轻轨二号线(吉灵—河东)、老街—河内—海防标准轨铁路等项目已建成或正在推进,云中工业园区、永兴燃煤电站一期、龙江工业园、深圳—海防经贸合作区正在建设中,东兴—芒街跨境经济合作区、河口—老街跨境经济合作区取得阶段性进展。虽然在2017年《共建“一带一路”和“两廊一圈”合作备忘录》签署后,越南对共建“一带一路”的态度转向积极,但由于我国国家形象在越南社会受到严重扭曲,以及受与我国在南海的争端、两国关系中的历史恩怨、担忧对华经济依赖加深等因素影响,“一带一路”建设在越南的推进也将面临诸多障碍。

在缅甸,虽然共建“中缅经济走廊”倡议得到缅方积极响应,且缅方成立了“一带一路”实施委员会,但缅甸始终对我国的战略意图、“一带一路”项目可能带来的外债、对缅与西方国家关系带来的影响都心存疑虑,因此缅方往往采取抬高项目谈判要价、拖延项目进度、分阶段推行项目等手段来尽量减轻自身所感知的安全威胁。如在皎漂经济特区项目中,缅方为最大化其利益,成功地将股权从15%提升至30%。又如《金融时报》20186月报道,缅甸方面担心皎漂经济特区项目会提升缅甸的外债水平,从而威胁缅甸的国家安全。除上述因素外,下一步,缅中央与地方政府的合作态度差异、土地赔偿和居民就业安置问题、美西方资助的非政府组织形成的环保舆论压力都会对我在缅“一带一路”建设项目产生影响。

四、加快构建中国-东盟高水平、更加成熟的战略伙伴关系,依托“一带一路”建设构建高层次基础设施网络、数字信息网络、跨国生产网络和经贸投资规则

总体来看,下一阶段,我国与东南亚各国共建“一带一路”建设仍应在坚持将维护与东南亚各国战略关系作为南海战略的优先选项基础上,从东盟、多边、双边三个层面入手,以帮助东盟实现更高程度经济一体化、提升我国与东南亚各国政治经济联系作为主要目标,从全球战略视角高度布局与东盟的合作关系,利用特朗普政府“重视”东北亚“忽视”东南亚的空档期,加快构建中国-东盟高水平、更加成熟的战略伙伴关系,推动与东南亚各国的合作从大型基础设施、劳动密集型的产业园区向数字经济、高新技术产业、创新网络、生态城市建设升级拓展,推动我国与东南亚地区形成层次更高的基础设施网络、数字信息网络和跨国生产网络,依托RCEP和中国—东盟自贸区升级版探索提升完善经贸投资规则,同时更加注重在东南亚地区的软实力建设和地区安全合作,逐步削弱东盟对于日本的经济依赖和对美国的安全依赖,与东盟构筑最为紧密的周边命运共同体。

一是探索构建铁路、公路、港口等基础设施和境外园区真正联动发展的经济走廊。陆上重点推动中国—中南半岛经济走廊中线和中缅经济走廊建设,特别是推动形成铁路、公路、水路等基础设施+境外经贸合作区联动发展的真正意义上的“经济走廊”,海上重点推动国际陆海贸易新通道建设。大量运用第三方合作和多边机构参与、民生援助、政策咨询等作为走廊建设的前期辅助手段,依托中老、中泰铁路加快泛亚铁路中线建设,并进一步延伸至柬埔寨金边和西哈努克港,打通从云南通往南中国海的陆路走廊,积极参与西哈努克港、皎漂港、沙密港、金边港相关基础设施及临港园区建设。推进落实木姐-曼德勒铁路建设项目可行性调研,尽早进入实施阶段。积极促成和参与伊诺瓦底江航道疏浚及境外关键航段整修改造升级,形成瑞丽至曼德勒并经伊洛瓦底江进入印度洋航道的陆水联运大通道。在国际陆海贸易新通道上共建一批自贸区、国际陆港、保税区、铁路和航空口岸等开发开放平台,引导通道上节点城市大力发展加工贸易产业,以“国际货运班列+加工贸易园区”模式做大通道物流规模。

二是依托中国—东盟信息港建设,率先与东盟在空间和数字丝绸之路建设上开展深度合作。推动空间基础设施(天基、地基、通信、导航、遥感)在东南亚国家的覆盖,加大对老挝、柬埔寨等国家空间基础设施建设的援助力度。以“东盟行”等合作平台帮助东南亚各国进行卫星导航应用的方案设计,在当地推广普及北斗产品,建设北斗地基增强系统。加强我国与东盟在5G标准制定、技术研发、设备制造、应用创新等方面的交流合作,支持东盟各国加快5G新一代信息基础设施建设和产业数字化进程。依托中国—东盟卫星应用信息中心建立覆盖海上丝绸之路的天空海立体化的海上空间信息服务体系,依托澜沧江—湄公河空间信息交流合作中心推动跨境河流、界河资源开发和信息化管理合作,为东南亚各国提供专业性和区域性公共产品。与东盟各国共同探讨国际通信网络建设和运营合作模式,把中国—东盟信息港建设成空天地海一体化数字丝路的重要信息枢纽。

三是提升互补性商品贸易合作水平,针对不同国家特点提升国际产能合作层次。提升新兴技术密集型产品在我国特别是西部地区向东南亚地区出口中所占比重,减少与各国在低附加值产品上的出口竞争。推动我国与越南在互补性较强的服装、纺织品和钢铁制品等产品上细分和开发新的市场,实现出口市场多样化。大力挖掘与泰国、马来西亚贸易合作中的互补性商品贸易,适当减少竞争性及相互替代性商品贸易,将出口竞争转化为合作共赢,发展产业内贸易。扩大对缅、老、柬农产品的市场开放,加大对其促贸援助力度,提升其对我国的贸易依存度。与新加坡在境外园区建设上开展第三方合作,在东南亚有条件的国家以中新苏州工业园区为样板高标准建设若干境外经贸合作区,在新能源汽车、高端装备、智能电子、数字经济、医疗设备等高技术产业领域开展与泰国、马来西亚的合作,加大对老、柬、缅农产品加工业、采矿业、物流服务业的投资,推动与越南的纺织、机械、汽车等产能合作由加工组装向品牌塑造和营销升级,加强与印尼、菲律宾在冶炼加工、钢铁、电力、化工领域的产能合作,深化与东帝汶、文莱在原油加工、海洋能源资源开发领域合作。

四是推动形成更高质量的经贸规则,完善澜湄合作机制等合作平台。继续推动区域全面经济伙伴关系协定谈判,但由于谈判在很大程度上受参加方不同经济发展阶段的影响,因此并不可能达成开放层次较高的贸易协定。以中国—东盟自贸区升级版建设为契机,与东盟各国探索更高标准的开放规则,完善与东盟各国的原产地规则,积极提升通关便利化水平,在服务贸易领域加大开放力度,推动跨境电商规则和机制对接,探索在环境保护、政府采购、竞争政策、中小企业等领域形成有利于跨国生产网络形成的规则。进一步完善澜湄合作机制,建立更加完善的部长级磋商渠道和争端解决机制,探索构建澜湄金融合作机制,在巩固互联互通、产能合作、跨境经济、水资源、农业和减贫领域合作成果基础上,开拓社会民生、人文交流领域的合作,加强执法和安全领域合作。

五是改进在东南亚地区的合作策略,着力加强我国在东南亚的软实力建设。一是对各国采取差别化的合作策略。要进一步发掘新加坡在牵引我国与东盟经贸合作向高水平、高层次方向发展的作用,与新在东南亚各国开展第三方合作。对于老挝和柬埔寨,在巩固经济合作成果的基础上推动政治、安全、军事领域更为紧密合作。对于泰国、印尼、菲律宾应继续加强政治互信,推动经济合作和政治交流“双轨”并行。对于马来西亚、缅甸和越南应尽量消除其战略疑虑,加强对政府和民间的正面宣传,提升与缅、越基础设施互联互通水平,确保在马在建项目的顺利推进,但短期不宜投入更多政策性增量贷款和资源。二是针对东南亚各国不同阶层、不同区域,探索建立差别化的精耕细作、潜移默化的深度合作策略,制定中长期合作和帮扶计划,在政党领袖和精英阶层中培育亲华友华人士,对于关键人士采用“一人一策”,并针对中下层民众加大扶贫、教育、医疗等援助力度。三是加大对东南亚地区主要媒体、当地NGO组织的资助力度,深化我国宣传机构和媒体与东南亚国家合作,推动我国NGO组织和志愿者在沿线国家社会和民间的长期存在,降低美日等国在东南亚地区的舆论和社会影响力。四是汲取前期经验教训,将东南亚地区的“一带一路”建设大型基础设施项目化整为零,拆分成若干规模较小的项目,降低项目的政治意义和国企属性,避免引起东道国反对党和美西方国家的注意和不当干预。

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