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再谋“一带一路”建设新棋局:宏图、挑战与方略(二)——南亚篇

国土开发与地区经济研究所卢伟;公丕萍2019-07-30

20188月,习近平总书记在推进“一带一路”建设工作5周年座谈会上指出,推动共建“一带一路”向高质量发展转变是下一阶段推进共建“一带一路”工作的基本要求。下一阶段,应根据国际国内形势变化,在明确我国在全球不同区域国家利益优先序的基础上,推动“一带一路”建设的合作方向和合作重点再聚焦,确保共建“一带一路”向高质量发展转变。

一、南亚地区属于我国周边次要战略方向,但有利于我国构建跨国生产网络和拓展经贸投资空间

南亚和印度洋地区在我国周边属于西南战略方向,与西太平洋方向相比,这一方向是次要战略方向。在这一战略方向上,涉及我国国家核心利益主要是中印边境领土争端和南疆安全问题。

从地缘安全上看,南亚地区首要矛盾是印巴矛盾,这一矛盾的长期存在减轻了印度对我国的地缘压力。虽然印度基于其国内政治需要会不时挑起如洞朗对峙那样的边境争端,但中印领土争端风险总体可控。同时,无论我国如何强调“一带一路”是经济领域的合作,将南亚视为其势力范围的印度国内许多政治力量都会认为我国具有地缘政治目的,也必将以削弱我国在其周边地区影响力作为战略目标。因此,即便存在中印领土争端,我国在这一方向上的首要目标也是以有限的战略性资源投入维持整体态势稳定。我国加大对巴基斯坦、斯里兰卡、孟加拉国和尼泊尔的投资并非是对印度进行“珍珠链”围堵,实质上是为了通过在印度外围地区形成经济合作的良好成效,促使印度能够放开手脚与我国开展经济合作。同时,为确保南疆和平稳定,与巴基斯坦、阿富汗加强安全和反恐合作也是我国在这一地区必须关注的重要问题。值得注意的是,巴基斯坦已成为我国最大的海外军贸市场,探索军事安全合作和经贸合作融合发展也成为我国在这一地区的重要尝试。

从形成战略支点上看,与我国在印度洋方向的各条通道相比,中巴经济走廊无论在陆路距离、沿线地质条件还是安全风险方面都不具优势。瓜达尔港“摆脱马六甲海峡困局”的“战略意义”尚待检验。但随着沙特等“战略投资者”参与瓜港建设,瓜港有望突破港口条件不优、内陆腹地经济不发达、周边港口竞争激烈等不利条件,建设成为我国海外重要的物流中转基地和补给港。

从市场规模和贸易增长潜力看,2018年,南亚地区人口为17.88亿人,但我国与南亚8国进出口贸易额仅为1401亿美元(其中对印度外贸进出口占68%),占我国外贸进出口总额的3%,在我国与世界发展中国家和地区对外贸易中处于较低水平。即便如此,我国已成为印度、巴基斯坦、孟加拉国最大的贸易伙伴。长期以来,制约我国与南亚地区贸易发展的基础设施条件、通关便利化问题一直没有得到有效解决,有时甚至会因为中印边境争端出现倒退。在我国周边,南亚是与我国通达性最差的地区。但从构建跨国生产网络的条件上看,南亚地区特别是印度拥有巨大的市场、丰富的廉价劳动力,是我国企业“走出去”构建跨国生产网络最为重要的地区。根据WTO-GVC统计工作组的最新测算结果表明,在与印度全球价值链(GVC)前向联系各国中我国排名第一,后向联系中我国排名第三,表明其与我国构建跨国生产网络的潜力较大。因此,在印度不参与“一带一路”建设、不承认“一带一路”倡议的前提下,我国不应忽视印度市场在我国构建全球跨国生产网络中的重要意义。

二、过去五年多来,南亚各国除印度外与我国共建“一带一路”态度积极,但也多有曲折,安全风险、政局更迭、地方利益争夺、印度掣肘、债务担忧成为影响多国深度参与的主要因素

根据历年《中国对外直接投资统计公报》数据计算,2013-2017年,我国对南亚国家直接投资流量从4.6亿美元增长到10.9亿美元,在我国对外直接投资流量中占比从0.43%提升到0.69%;对外直接存量从58.1亿美元增长到122.2亿美元,翻了一倍有余,但相比东南亚等国家增速较为缓慢。2017年南亚在我国对外投资存量占比为0.68%,较2013年下降约0.2个百分点。工程承包领域成为亮点,2013-2017年我国在南亚承包工程合同金额从114.5亿美元攀升至280亿美元,占我国对外承包工程合同总额的比重从6.7%增长至10.6%;承包工程营业额从129亿美元增长至199亿美元,占我国对外承包工程营业总额的占比从9.4%上升到11.8%

过去五年多来,除印度以外的南亚各国对参与“一带一路”建设均表现出较大的兴趣,而巴基斯坦、尼泊尔、斯里兰卡、孟加拉国、马尔代夫参与“一带一路”建设除对于推动自身经济发展外,均有着不同程度降低和平衡印度对其施加的政治经济安全影响方面的考虑。有所不同的是,有的国家是“一带一路”倡议提出以后受印度压制转向我国(如2015年印度对尼泊尔能源断供后尼泊尔寻求我国支持),有的是“一带一路”倡议提出以前就开始与我国加强合作(如斯里兰卡是在其1983-2009年长达26年的内战期间寻求贷款支持在遭印度拒绝后转向我国),等等。

在巴基斯坦,截至20195月,中巴经济走廊22个早期收获项目总投资约189亿美元,其中11个已经完工,11个项目在建。“两大(喀喇昆仑公路二期改扩建工程、拉合尔至卡拉奇高速公路木尔坦至苏库尔段)、两小(瓜港国际机场、瓜港疏港公路)”项目顺利推进,瓜港集装箱班轮服务正式启动,萨希瓦尔燃煤电站和卡西姆燃煤电站已投产发电,中巴首条陆地跨境光缆建成开通。2015年中巴双边关系提升为全天候战略伙伴关系,此后我国始终位居巴基斯坦外国直接投资来源国首位。2018-2019财年前11个月(20187-20195月),我国对巴基斯坦投资达4.96亿美元。2013-2017年,我国对巴基斯坦直接投资流量累计28.1亿美元,占同期我国对外投资流量总额的0.38%,是同期我国对印度直接投资流量总额的1.8倍,是2002-2012年我国对巴基斯坦直接投资总量的1.4倍。截至2017年底,我国在巴基斯坦投资存量达到57.2亿美元。2017年我国对巴基斯坦承包工程合同额及营业额分别达到107.5亿美元、113.4亿美元,均比我国对印度相应承包额高出3倍多。

但在众多项目形成早期收获和直接投资增加的同时,走廊建设安全风险和经济风险也在不断上升和累积:

一是近两年来,巴基斯坦国内反政府武装针对中巴经济走廊和在巴中国人的恐怖袭击事件迅速增加。如201811月我国驻巴基斯坦卡拉奇领馆遭袭、20188月俾路支省西南部贾盖区针对我国工人的自杀式炸弹袭击、201711月巴基斯坦边防建设集团FWOCPEC的项目遭袭、20175月两名中国公民在巴基斯坦西南部奎达地区被绑架并杀害等。截至20195月,已有一支2.5万人的巴军方安保部队保卫走廊项目(未来还将增加),但对于遍布巴基斯坦的走廊项目来说仍然捉襟见肘,也导致了走廊安保成本剧增。由于巴政府无力负担走廊安保及未来维护支出,巴政府拟将所有中巴经济走廊项目成本提高,意味着我国在巴投资企业将负担额外较高的安保费用。

二是一些早期收获电力项目的投资回收可能出现问题。截至20194月,中巴经济走廊框架下的能源项目已为巴基斯坦新增3340兆瓦电力,占巴电力装机总量的11%,极大缓解了巴电力短缺问题,巴基斯坦发电已实现盈余,但其停电现象仍将继续。因为真正困扰巴基斯坦电力行业的电力盗窃、腐败和电费收缴困难问题仍未解决。巴政府曾试图清偿全部循环债务,促使全部装机容量投入发电,打击偷电行为等,但收效甚微,其电力领域循环债务问题依然没有解决(截至2018年底电力循环债务已增长至1.4万亿卢比),在对国家经济运行带来巨大挑战的同时也将影响走廊电力项目的投资回收。同时,巴工业化、城镇化推进的速度要远落后于大量的走廊电力产能形成的速度,因而可能在一定阶段、局部地区出现电力产能过剩、项目投资不能获得持续回报的情况。

三是巴各政党之间、联邦政府与地方政府之间无休止的利益之争导致走廊建设放缓。如各党派关于走廊东西线之争,联邦政府和信德省政府关于卡西姆电站土地使用权问题之争等。这些争论在较大程度上影响了走廊建设进程,并成为针对走廊项目负面报道和攻击的导火索。甚至在伊姆兰•汗上台后政府高层内部也出现了对于中巴经济走廊建设不同的声音,要求对部分大型走廊项目进行重新审核。

在印度,由于印度政府认为中巴经济走廊穿越印巴具有争议的克什米尔地区、孟中印缅经济走廊穿过较为敏感的印度东北部地区、海上丝绸之路是我国构建围堵印度的“珍珠链”战略等,长期拒绝参与“一带一路”倡议。事实上,印度政府拒绝的仅是“一带一路”这个标签,从印度积极加入亚投行、金砖国家开发银行、出资参股中缅天然气管道建设等举措上看,印度某种程度上已参与了“一带一路”建设。目前,特变电工绿色能源产业园、青山实业60万吨不锈钢冷轧、隆基股份1GW太阳能光伏制造项目正在建设或运营,我国企业在印以EPC方式承建了许多电站项目。2015年以来,美的、海尔等传统行业制造商、小米、OPPOvivo等手机制造商和阿里、腾讯等互联网龙头企业纷纷在印度投资建厂,华为在印度的班加罗尔研发中心已成为其最大海外中心,其计划未来三年在印开设千家品牌门店。2017年以来我国包括阿里在内的投资者已开始加大对印度创投市场投入,投资规模接近30亿美元(2018年增长至56亿美元)。

由于印度政府对中资企业投资不利的制度设计、具有保护性倾向的产业政策、投资软硬件环境的制约等,我国企业对印度投资水平,不仅落后于同周边其他大国间的经济交往水平,也与两国的经济总量以及两国在亚洲的地位严重不符。2017年,我国对印度对外直接投资流量为2.9亿美元,相比于2016年的0.93亿美元,一年内翻了近3倍,但仅占我国在亚洲对外直接投资流量的0.26%。截至2017年底我国在印度对外直接投资存量为47.5亿美元,仅占我国在亚洲对外直接投资存量的0.42%,占我国在全球对外直接投资存量的0.26%。但值得注意的是,虽然印度在我国对外投资区域分布中的占比依然很低,但事实上我国向印度的实际投资金额至少是官方数据的6倍,鉴于中印关系的历史,接受我国投资的印度企业并不愿意将这些投资公诸于众。虽然印度是与我国构建跨国生产网络的重要国家,过去几年来我国企业在印投资并非一帆风顺,甚至诸多波折,如万达在印度哈里亚纳邦工业园区由于征地困难、股权分配争议被冻结。下一步,对中企和我国资本的歧视政策、高昂的生产配套成本、复杂的宗教文化、邦政府在税收和土地审批许可等方面的刁难都会对中企在印投资造成负面影响。

在孟加拉国,帕德玛大桥、卡纳普里河底隧道工程顺利推进,帕亚拉燃煤电站项目一期工程已过半,建成后将占孟全国发电量的1/42013-2017年我国对孟累计直接投资流量(2.4亿美元)是2002-2012年相应总量的3倍。2018年中资企业在孟新签承包工程合同额更是位居中企在南亚各国新签承包工程合同额首位。但政治对抗和宗教暴力事件时有发生、贪腐问题极为严重、经济受外部冲击风险高、法制不健全、基础设施运转效率低下等因素都会对在孟项目的实施形成阻力。

在尼泊尔,中尼铁路项目已完成预可行性研究,中尼跨境经济合作区前期工作正在开展,加德满都至黑托拉高速公路、中尼友谊工业园正在建设。2013-2017年,我国对尼累计直接投资流量(1.2亿美元)是2002-2012年相应总量的5.3倍。但经济政治对印度的高度依赖、基础设施建设严重滞后且依赖我国援助、国内政治的不稳定性对我国在尼项目的推进会产生一定影响。

在斯里兰卡,中斯两国最大的经贸合作项目——承担斯里兰卡45%发电量的普特拉姆燃煤电站项目建成运营,科伦坡港口城填海造地工程建设完工,汉班托塔港于201712月被招商局接管后,2018年港口货物吞吐量较2017年增长了1.6倍。受斯里兰卡政府换届及政策调整影响,我国对其直接投资流量出现明显波动。尽管在斯合作项目被叫停一年后,2017年得到斯新联合政府的再度支持,但下一步在斯项目建设仍将受制于斯里兰卡多党制政治生态,并成为其常态化的政治论战工具,“债务陷阱”问题也将被美西方、印度和斯各党派反复炒作。由于我国在斯的投资合作基本采用“中方贷款+中方央企+大型基建项目总承包”的模式,导致斯方参与程度低且项目透明度不高,容易受到各方质疑。

在马尔代夫,马首座跨海大桥——中马友谊大桥竣工通车,马累国际机场改扩建项目建成运营。随着“一带一路”建设提出,我国对马尔代夫投资实现零的突破。短期来看,2018年马尔代夫政权更迭对“一带一路”建设项目形成一定冲击,因与前总统亚明的个人恩怨和讨好印度需要,萨利赫政府已多次提出要查清亚明执政期间与中资企业签署商业合同时的腐败行为,很有可能学习马哈蒂尔通过重新审查压低合同价格使其获得更大利益。但从长期来看,其最优选择也只能是在中印之间抬高要价,争取自身利益最大化,不可能将中资完全拒之门外。

在阿富汗,到达阿边境口岸海拉顿的中阿货运班列开通,中资企业在阿投资和援建了一批公路、学校等项目。阿经济近年来虽有改善,但美撤军后各种乱局依然存在甚至时有反弹。为避免陷入“大国坟场”,就必须掌握与阿共建“一带一路”的力度和节奏,寻求更多“轻资产”的合作方式。

三、以缓和南亚经济不对称失衡加剧趋势为重要目标,在科学评估风险基础上调整中巴经济走廊项目和投资构架,并以更为多元的方式加大对印度市场的开拓力度

总体来看,下一阶段,我国与南亚各国共建“一带一路”建设应将缓和南亚地区特别是印巴经济发展不对称性失衡加剧趋势、维持南亚地区必要的力量均衡作为重要目标,以加大安全合作力度作为确保经济合作顺利推进的重要保障,以双边合作为主要合作方式,调整优化中巴经济走廊项目和投资构架,以更为多元、市场化的方式加大对印度的开拓力度,探索更为开放、透明、共享的工程承包建设模式,推动产能合作由劳动密集型产业向电子、汽车、化工、软件设计等技术密集型产业拓展,依托上合组织深化与巴、阿、印的安全反恐合作,继续坚持“联巴稳印”的战略取向,巩固我国西南战略方向的和平稳定形势。

(一)以港口作为经略南亚互联互通网络的关键,推动其逐步向“港—产—城”一体化方向迈进

与在东南亚地区积极推动与我国云南、广西陆上互联互通不同的是,南亚地区各国的意义更多体现在海上丝绸之路的重要节点上。过去五年多来,我国在南亚地区港口均有着不同程度的布局。在瓜达尔港建设上,近期应以瓜港自贸区为合作平台,一手抓基础设施建设,一手发展转口贸易,产能合作重点围绕商贸物流业展开,将瓜达尔港自贸区建设成为集商品展示、运输、仓储、配送、信息处理流通加工为主导的商贸物流园区,同时引导中资企业加大对自贸区农产品加工、纺织服装、日用消费品生产等领域的投资力度,推动出口加工区建设。中远期以石化、钢铁、家电制造、建材产业和能源产业为投资重点,最终在瓜港形成以石化—钢铁—建材为重点的重化工业产业集群和以汽车及零部件制造—装备制造—战略性新兴产业为重点的制造业集群,并依托临港园区建设临港新城。在汉班托塔港,要依托中国—斯里兰卡产业园区和中斯自贸区建设,共同推动船舶服务、海产品加工、农副产品加工等加工制造业发展,通过产业和贸易带动港口货运量的增长,推动其向着世界航运的中转中心迈进。针对孟加拉国吉大港港口承载能力缺口巨大、运输效率低、港口成本高等问题,可推动我国东部沿海地区港口集团与其加强合作,参与其港口升级改造和物流设施建设。

(二)以日喀则和喀什作为面向南亚开展经贸合作的重要窗口,探索建设能够对尼泊尔和巴基斯坦形成一定经济辐射能力的边境城市

虽然在南亚地区港口建设是经略互联互通网络的关键,但通过完善陆上通道提高贸易投资规模是提升我国西藏和新疆开放水平,以开放促进欠发达地区发展的重要渠道。因此从推动西藏和新疆开放的角度看开辟通往南亚地区的陆上通道具有重要意义,而日喀则和喀什是实现这一目标的关键。一是把加快推动吉隆口岸交通通道建设作为西藏交通建设的重中之重,尽快开工建设日喀则—吉隆铁路,谋划开辟日喀则铁路口岸,全线改造中尼公路和吉加公路,打造中尼跨境公铁联运通道,完善吉隆通道物流、商贸和口岸查验设施。以吉隆边境经济合作区建设为关键,重点发展尼、印、孟需求较大的汽摩、家电、电子产品组装等加工贸易和能源贸易。在边合区建设面向南亚地区的吉隆油气能源储备基地,逐步进入尼泊尔市场,开设加油加气站推广我国成品油,建设吉隆中尼电力投资和工程承包产业基地,发展面向尼泊尔的水电工程承包和太阳能电站项目。推动共建加德满都(中尼)境外经贸产业园区,以农畜产品加工、纺织服装加工、商贸物流为重点,推进西藏与尼泊尔间产业链和价值链延伸,与日喀则经济开发区形成加工组装—贴牌生产的产业链条,借助印度对尼泊尔零关税的自然优势,间接打通印度和孟加拉国市场。二是加强红其拉甫口岸基础设施建设、加快以喀什为中心的南疆公路网和以伊斯兰堡为中心的巴方公路网的对接。依托喀什经济开发区和喀什综保区等平台,实施制造业创新中心建设工程,加快培育农机装备、新能源装备、纺织服装、新材料、轻工食品、生物药品等产业并推动与巴在上述产业开展产能合作。

(三)依托各国资源禀赋及迫切需求,差异化、分层次推动我国与南亚各国产能合作

针对市场规模大、经济增长势头较好的印度,一方面要加大对电动汽车、家电等耐用消费品以及信息服务及设备、装备制造、医药等印度具备比较优势产业投资,密切中印双方经济联系;另一方面要加大对电子商务、物联网、智能技术等前瞻性产业以及先进制造业、电力生产等基础性行业的提前投资布局,积极输出及推广我国技术标准,提升对其长期发展的影响力。针对与我国合作意向较强的国家如巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡等,要加强对关键港口及基础设施投资建设,同时以提升其对我国主导生产网络的嵌入水平为目标,鼓励国内企业向其适度转移部分技术门槛较低、劳动密集型产业(如服装鞋帽、办公用品、工艺品生产等)及生产环节。充分发挥中国-马尔代夫自贸协定优势,加大对马尔代夫旅游、酒店、餐饮、航空等服务领域投资,扩大双方在教育、医疗、卫生等领域合作。针对阿富汗、尼泊尔、不丹等安全环境不容乐观、市场规模较小、合作基础薄弱的国家,应以提升民众对我国认同感为首要任务,适度加大民生类援助项目投放。

(四)以适度缓解双边贸易失衡、促进贸易结构多元化、提高双边贸易依存度为目标,适当扩大对南亚国家商品进口水平

重点提升我国与印度贸易合作水平,推动两国机械设备及交通运输设备等领域实施差异化发展策略,有序放宽我国药品市场准入,适当扩大对印度大米、糖、豆粕及油菜籽等农产品、药品、文化产品以及软件服务贸易进口。推动中巴自由贸易协定升级尽快生效实施,加大对巴水产品、坚果等优势产品进口规模,适度提高对巴出口商品技术复杂度及技术外溢水平,帮助其提升出口能力及参与全球生产网络水平。推动降低我国与孟加拉国、斯里兰卡贸易壁垒,扩大双方在纺织服装等领域产业合作,通过开拓细分市场将竞争转化为密切合作。推动执行好中国-马尔代夫自由贸易协定,扩大对其水产品等优势出口产品进口。考虑加大对尼泊尔、不丹贸易优惠安排,不断提高中阿贸易便利化水平,酌情扩大对三国优势产品进口,提升其对我国出口贸易依存度。

(五)汲取过去五年我国与南亚各国合作的经验教训,确保下一阶段在南亚“一带一路”建设项目的顺利推进

一是不再考虑规划建设穿越巴安全形势严峻地区且经济效益不高的中巴油气管道,慎重考虑规划建设中巴铁路等大型基建项目,尽量将投资项目集中布局在东线旁遮普和信德省等经济基础较好的地区,以便于巴有限安保力量的有效布控。组织各部门在对现有走廊建成项目在建和后运行的风险和预期收益进行再评估的基础上,慎重决定下一步的合作框架、规模和重点,避免巴国内的政府腐败、行政效率低下、政党利益之争、巨额安保费用成为吞噬我国经济资源和企业利润的“黑洞”。同时,推动上合组织反恐合作机制和网络有效延伸至巴基斯坦,采取援助、技术培训等手段协助巴基斯坦增强反恐力量、提高技术条件,提升其防范和打击恐怖主义的能力,并积极向其输出我国反腐、社会治理、城市管理的经验,推动其投资环境向安全、透明的方向发展。

二是在对印交流和宣传中多着眼于中印双边合作、两国同其他南亚国家的多边合作,重点强调与印度提出的区域合作计划开展对接,不强求这些合作必须在“一带一路”框架下开展。推动我国民营企业或国企与民企联合体以市场化方式到印度开展投资,利用民营企业的优势降低投资的敏感性和规避印度政府所谓的“安全审查”,避免在印度投资对我国或对印度具有战略意义的项目。推动中印职能部门及省邦之间、城市之间、产业园区之间建立对话协调机制,推动成立中印产能合作基金。通过大额投资、创造就业机会和技术转移来争取印度各邦更多的投资优惠。要求我国企业对印度市场及合作伙伴进行详细的尽职调查,充分了解印度的法律环境、投资政策、税收制度、外汇监管政策,降低企业投资印度的进入、经营与退出风险。推动金砖国家开发银行、亚投行为中印合作项目进行融资,尽量采用多边融资机构和第三方合作方式在印进行投资,避免可能出现的风险。

三是鉴于印度对我国推进“一带一路”建设的诸多猜忌,可考虑在现有“环孟加拉湾多领域经济技术合作组织”(这一组织包括孟加拉国、印度、斯里兰卡、缅甸、尼泊尔、泰国和不丹7个国家)基础上,倡议设立“环孟加拉湾合作组织+1(中国)”机制,拓展和细化现存的经贸和技术议题,将基础设施互联互通、国际产能合作和境外经贸合作区建设作为合作议题纳入其中,并辅以孟加拉湾海洋环境保护、自然灾害预防和应对等议题,以此来更有策略地推动“一带一路”建设合作。

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