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常修泽:中国向北开放的战略构思

经济研究所常修泽2019-06-14

摘要:中国对外开放要“形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局”,就必须补齐向北开放的“短板”。向北开放命题的提出是基于国家战略、东北振兴以及历史、国际等四个维度。向北开放,有几条战略性大通道,概括为“四纵四横”。为进一步推进向北开放战略,需要以沿边九大口岸为新支点;抓好开放节点城市与平台建设;着力推进中外经贸结构衔接。尤其要搭建以营商环境为核心的“金三角”支撑架构,从而确保向北开放战略真正落实到位。

20181222日,在2018东北振兴论坛上,笔者作了《中国向北开放的战略构思及其实施意见》的学术报告,引起重视,主办单位遂将报告要点刊发《中国东北振兴研究院简报》(总第82期),上报国家有关部门。201919日,新华社发出《常修泽:抓住有利时机推动向北开放》的公开报道[1],获得国内和国际经济界的关注。为什么要提出“中国向北开放战略”?基于一种什么战略考虑?如何实施“中国向北开放战略”?有什么具体构思?本文在此拟结合东北的情况做进一步的分析。  

一、为什么提出“中国向北开放”的命题

笔者是从四个维度分析的:

(一)国家战略维度

我们刚刚探讨和总结了中国改革40年的若干规律性问题[2]。确实,中国经济社会的发展验证了改革开放战略的正确性。需要指出,开放战略作为改革开放总战略中的重要组成部分,最初是以20世纪80年代沿海开放先行的,“沿海开放”无疑是中国对外开放的“先手棋”和“关键一招”。美国哈佛大学东亚研究中心前主任傅高义教授撰写的《先行一步———改革中的广东》一书反映了这一历史过程[3]。笔者对此是肯定的、支持的[4]。

但在实践过程中,据笔者当时在西北和西南地区的调查,实施沿海开放战略后,在调动沿海城市积极性的同时,也出现了严重的区域发展不平衡等问题。有鉴于此,笔者曾在30多年前(1988年)提出“四沿—渗透型”开放战略(“四沿”即沿海、沿江、沿边、沿线)[5]。198854日,新华社内参《国内动态清样》(第1182期),刊载题为《常修泽等提出“四沿—渗透型”开放战略》报送中央参考。19885月下旬的《瞭望》周刊(第21期)公开发表了这个报告提要,并在按语中指出“四沿”战略对中央的沿海开放战略“提出一些重要的补充和修正意见”。

20181218日,习近平同志在庆祝改革开放40周年大会的讲话中,肯定了“四沿”开放战略,但是顺序有变,笔者原来提的是沿海、沿江、沿边、沿线,习近平同志讲话中的顺序是“沿海、沿边、沿江、沿线”[6],把“沿边”开放的位置明显前移,无疑凸显了“沿边开放”的重要性,并且强调中国要“形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局”。

习近平同志讲的“新四沿”(“沿海、沿边、沿江、沿线”)及其“新格局”是有战略指导意义的。从国家整体开放的谋篇布局来审视,在构建全方位、多层次、宽领域的新格局中,笔者认为,向北开放在现实中仍属于“短板”。因此,从新时代改革开放再出发角度考虑问题,迫切需要提出“中国向北开放”的命题,此乃新时代推进对外开放战略的题中应有之义。

(二)东北振兴维度

20189月,习近平同志在沈阳召开东北振兴座谈会,提出“全面全方位振兴”。1030日《辽宁日报》曾发表《东北振兴要义在于全面全方位振兴———访经济学家常修泽》一文,笔者提出一个观点:“全面全方位振兴需要系统推进改革创新开放”,这里强调“系统”思维[7]。而“系统性”,一是离不开继续深化改革、结构调整和新动能培育,以加快形成新体制、新供给、新要素组合和新主体构造。二是全面全方位振兴必然是开放而不是封闭的。在新的格局下,东北地区欲实现“对外开放”+“南北互动”,则必须摒弃计划经济模式下长期形成的封闭式思维定式,解放思想,积极融入东北亚,包括融入“一带一路”建设。必须认识到,“一带一路”并不是中国一国的“独唱”,而是多国的“大合唱”,大合唱里包括东北亚六国。

除了对外开放,还有东北地区对内开放“南北互动”问题,即如何与京津冀国家战略、长江经济带国家战略和粤港澳大湾区国家战略的对接和协调发展问题。目前的发展态势表明,中国东北欲在全面全方位振兴有所作为的话,必须有全方位感,加强对外和对内的开放步伐。从这个意义上说,中国“向北开放”既是东北全面全方位振兴应该采取的新举措,也是新趋势。

(三)历史维度

中国在历史上曾经有过向北开放的经历,其历史沿革可以追溯到古代。古代的东北有几个大的少数民族(肃慎、东胡、秽末等),后来有“扶余”“高句丽”“沃沮”以及“渤海国”等多个少数民族地方政权。笔者在吉林省安图县二道白河镇天福街上看到一个标记———“大唐王朝通往渤海国丝绸之路经过地”,有石碑为证,虽然不是当时所立,但它是一个标志性的符号,意味着向北开放不是从今天才开始的,我们的古人早就从中原向北开放了。以那时的“渤海国”为例,其疆域比现在的吉林、黑龙江要大,一直到今天的库页岛和朝鲜半岛一部分。古代这里的丝绸之路说明:中国向北开放已经绵延2000多年的历史了。上述古往的彼此相互交流、互通有无,其经验应该借鉴。

(四)国际(东北亚)维度

世界正在出现百年未有之大变局。就东北亚来说,其一,2018年以来,朝鲜半岛局势出现某种缓和趋势(两次“金特会”、四次“习金会”、一次“普金会”),尽管距离“无核化”还有艰巨路程,且中间还可能有某些挫折,还有某些不确定性,但总的来说,东北亚外部环境正在趋好,东北开放发展出现新契机是可以预期的。其二,俄罗斯因与北约的关系紧张,西进受阻,在这样一个遭受“西部挤压”的状态下,俄罗斯必然强化“东向战略”,这给中国带来发展机遇。其三,中日关系虽然曲曲折折,但总的看也将缓和。其四,中国与美国之间的关系已发生深刻变化,无法再回到贸易战之前的状态。不论是谁当美国总统,美国已形成一个新的对华看法,就是所谓“战略竞争(防范与遏制)”[8]。对此,我们要有思想准备[9]。至于美国下一阶段将怎样遏制中国,当前目标与方略尚不清晰。

总之,国际新变局需要新构思、新布局。就我国的对外经济开放战略而言,笔者认为应“东西联横欧亚,南北合纵美俄”。美俄是我们中国人手里的“两张牌”,虽然各自分量不同,但用得灵活、得当,可以分别施以战略制衡。这里提出“向北开放”,即是在新的条件下,我国对外经济开放“合纵连横”战略的一个重要方面、一个组成部分。基于此构思,建议打开北部多个通道,尽快与朝鲜的“经济建设大进军时代”、韩国的“新北方政策”、俄罗斯的“新东方政策”、蒙古国的“光明之路”以及日本的发展战略协调对接。 

二、中国向北开放的战略大通道布局

笔者认为,中国向北开放,有几条战略性大通道,可作为向北开放战略的重要抓手,简单概括为“四纵四横”。

(一)四纵

1.第一纵,哈长沈大这条中心线,即哈尔滨—长春—沈阳—大连线。这条线应该是主动脉,它连通了整个东北的四个大城市,而且是国际型大城市。哈尔滨、长春、沈阳、大连这四个副省级大城市的优势需借助这条线路得以充分发挥。

2.第二纵,大庆—通辽—锦州这条线。这条线能把黑龙江西部、吉林西部、辽宁西部和内蒙古东部连接起来。一般人们不太关注这条“边缘线”,应高度重视并积极打造这条线路。

3.第三纵,二连浩特—锡林浩特—乌兰察布这条线。这条线可以与北京线相连接,通过北京高铁可通到张家口崇礼,距离乌兰察布较近,这是一条西边线,一般人们不把这条线列入,是不对的。它属于东北振兴地域的范畴。

4.第四纵,“东边线”,这条线是重点。过去“满铁”时叫“东边道”,笔者建议现在不称“东边道”。设想这条线的第一节点城市为丹东,它既是一个沿边城市,又是“东边线”南边的节点,从丹东往西到本溪,往北就到通化市、白山市、二道白河(长白山管委会)、延吉(延边州州政府所在地),再到黑龙江省的牡丹江、佳木斯、鸡西、七台河、双鸭山、鹤岗、伊春(共13家节点城市)。笔者曾坐“绿皮火车”亲身体验过这条线及其周围地区,它恰好在哈长沈大中心线(主动脉)和中朝、中俄边境线之间,深感这是一条具有潜力的纵线。如果我们能迅速打造“东边线”形成一个“沿边二线经济带”,不但对东北振兴,而且对东北亚发展都具有重要的战略支撑。鉴于这条“东边线”基本处于长白山(这个长白山是一个“大长白山”的概念)的西麓,笔者建议也可以称其为“大长白山西麓经济带”。在向北开放中,这个经济带值得我们全力研究并精心打造。

(二)四横

1.第一横,满洲里—齐齐哈尔—大庆—哈尔滨(中心)—牡丹江—绥芬河—俄罗斯符拉迪沃斯托克(海参崴),主要是旨在对接俄罗斯和蒙古国。这条线是四横中最长的线,也是对外开放特别是向北开放的一条主横线。这条线的两端,西端可以对接满洲里,一直连接到西伯利亚大铁路,东端可以经符拉迪沃斯托克(海参崴)与日本海相连。满洲里是中国红色之路,当年中共领导人去苏联,大部分是经过这条线。符拉迪沃斯托克(海参崴)现在是俄罗斯“东方论坛”所在地。笔者曾从中俄边境线出发,乘汽车到达海参崴,俄当局对此寄予希望。建设好“第一横”对我国发展与俄蒙朝关系意义重大。

2.第二横,阿尔山—乌兰浩特—松原—长春

(中心)—吉林市—延吉—珲春—俄罗斯扎鲁比诺港和朝鲜罗津港。主要对接蒙古国、俄罗斯、朝鲜、韩国以及日本。以长春为中心,往东到延吉、图们、珲春,这条线已经在2017年出现新气象。以长春为中心往西,到松原、内蒙古兴安盟的乌兰浩特、阿尔山动车已通。这条线连接着两个大省(自治区),可以把内蒙古融进来。此线西端通过两山即阿尔山—乔巴山,联通蒙古国,东端通过珲春既联通朝鲜又联通俄罗斯,这是一条值得深入研究的线路。

3.第三横,四平—辽源—通化—集安—对接集安对面的朝鲜满浦。哈长沈大这条中心线从吉林四平拐弯,往东经梅河口、柳河、通化、集安,经过新建的集安中朝跨境大桥到朝鲜满浦,然后由满浦可到平壤,主要对接朝鲜。对这条线人们重视不够很可惜,集安曾是我国东北少数民族地方政权高句丽的政治、经济、文化中心,长达425年;朝鲜满浦是1950年代“抗美援朝”时期金日成将军退到鸭绿江边的指挥部。2016年,笔者曾实地考察过,这里经济社会基础较好。这条线应当作为关注的重点。笔者曾在2015论坛上提出瞄准“满浦线”。由四平到满浦这条线,甚至连上内蒙古满洲里。由此,俄罗斯、蒙古国通过这条线跟朝鲜相连接。

4.第四横,北京—沈阳—丹东,主要对接朝鲜。这条横线是最具魅力的一条线。这条线一旦开通,将会呈现一些新气象,即先由北京去河北兴隆,然后经河北承德,进入辽宁的朝阳、阜新、新民、沈阳,最后到丹东。它的战略意义,一是作为一条横的线,由北京到丹东出海口,可与“东边线”在此交汇,而丹东是向北开放的重镇;二是这条新线,能把中国北方两大经济带———东北经济带和京津冀经济带结合起来协同发展,

实现两大战略对接,从而给整个向北开放带来难得的发展契机;三是这条新线打通了关外和关里,经河北省承德后,进入辽宁的朝阳、阜新,这些地方是河北和辽宁的贫困地区,且比邻内蒙古的贫困地区,使之集中连片,无论是从扶贫角度,抑或是从开放角度,这条线都具有重要的战略价值。 

三、中国向北开放的三大战略举措

(一)战略举措一:打造沿边九大口岸新支点

沿边开放要有支点,建议以下列九大口岸为新支点。

1.对朝鲜、韩国,建议以丹东、集安、临江、珲春等四个口岸为支点。特别要关注辽宁省的丹东市,这将会成为一个新的亮点城市,下一步可在丹东建设“跨境自由贸易区”或“跨境经济合作区”。2019年年初以来,丹东市成为中国房价上涨最明显的城市,已经显示某种迹象。

2.对俄罗斯以陆路口岸为重点,具体以绥芬河、抚远、同江(正在修建大桥)、黑河(已经修建大桥)、满洲里等五个口岸为支点。

3.目前,九大口岸需要重点推进以下三个方面:一是跨境基础设施互联互通;二是贸易便利化;三是投资自由化。

(二)战略举措二:抓好节点城市与开放平台建设

1.对于节点城市,建议包括:黑龙江省的哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、大庆等;吉林省的长春、吉林、延吉等(与长、吉、图经济带对接);辽宁的沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪等。

2.对于开放平台建设,建议抓好辽宁省自贸区平台建设,包括现在的沈阳分自贸区、大连分自贸区、营口分自贸区(另可增加丹东分自贸区)。辽宁自贸区是一个大的平台,这一平台的政策可以进一步放宽:一是探索辽宁自贸区政策的外溢化。建议能否把中央给辽宁的政策“点状东北化”,让黑龙江、吉林、内蒙古东五盟的某个点也享受这个政策。二是对外开放的政策进一步灵活,增加“开放度”。学习上海,进一步减少负面清单目录。辽宁自贸区以及下面的几个分自贸区需抓好体制创新,政策要向上海自贸区看齐,并与海南自贸区、自贸港构思对标。

(三)战略举措三:着力推进向北开放的中外经贸结构互补

笔者在30年前探讨“四沿”开放战略和“北部沿边开放带”时,曾提出一个观点:“互补的经济结构是建立北部沿边开放带的物质基础。”[5]北部沿边开放带有二连浩特、满洲里、绥芬河、黑河、同江和抚远等,经贸结构要着眼于中国面对的五个国家,即俄罗斯、朝鲜、韩国、日本、蒙古国。这些城市的经济结构各异,可在装备制造业、服务业、海洋产业等方面进行“中外打通”。30年后,虽然情况发生一些变化,但是中国与俄罗斯、蒙古国、朝鲜、韩国和日本等国“经济结构的互补性”依然很强,仍是向北开放的物质基础。

这里需要突出四个方面:一是产业对接,要与俄罗斯、朝鲜、韩国、日本、蒙古国等国在装备制造业、石油天然气产业、农业、旅游业方面进行深度合作;二是加强能源、矿产、木材、农产品、海产品、轻纺产品等的互通;三是外资引进与中资外投(包括到外成片开发);四是基础设施对接,包括边境口岸地区的公路、铁路、桥梁等。

四、向北开放的“金三角”支撑架构

向北开放,东北地区内部需要建立支撑结构。建议以营商环境作为核心,建立一个“金三角”支撑架构:一个“角”是政府,一个“角”是企业和企业家,一个“角”是东北一亿民众。

(一)政府这个“角”

政府要营造良好的营商环境。营商环境问题,是需要迫切解决的问题。尽管东北的营商环境近年有所改善,但仍需要有“刀刃向里”的决心和勇气,着力解决政府职能四位———错位、缺位、越位和不到位的问题。政府要注意“宜辅不宜主”,尊重企业,创造公平的竞争环境,不干预企业的经济活动,从而由政府主导型向政府服务型转变。浙江有句话说得好,政府应做到企业和民众“不叫不到,随叫随到”[10],真正成为为民众和为企业服务的“公仆”。

(二)企业和企业家这个“角”

无论是中国的企业(国有的、民营的),还是外国在华企业,一定要公平竞争,一视同仁。东北各级政府务必持“中立化”立场,各类国企更应淡化“特殊化”情结。要切实落实WTO承诺,取消国有企业补贴,尽快处置“僵尸企业”。中国企业和企业家要欢迎外国企业“同台比赛”。对于企业家,要给予相应的扶持,如提高对企业家的社会尊重度;营造保护企业合法权利的环境;建立社会容错和企业家自我纠错机制,社会要宽容,允许企业家犯错,但同时企业家也要自我纠错,二者并举,吸引更多的企业家到东北投资。

(三)东北民众这个“角”

东北一亿民众要鼓起勇气,迎接向北开放的新局面,一定要克服封闭狭隘意识,注意防止民粹主义,尤其防止类似“通钢”暴力事件在东北重演。要坚持以“每个人的自由发展”(马克思语)为导向的基本思想,切实解决好东北民众的民生问题,从而用一亿东北民众为支撑助推向北开放战略的落地实施。

最后,笔者强调一句,按照上述构思,增加向北开放的“开放度”,最根本的是上上下下思想上的解放。建议在东北开展“举旗与探路关系”的大讨论,在高举旗帜的同时,探索中国特色社会主义,特别是东北新振兴道路。尤其在新阶段,要总结东北40年改革风风雨雨的历史经验,要把握东北全面全方位振兴的历史规律,真正开拓一个东北改革开放的新格局。

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