内容提要：按照长短结合、开源增收、节本减负的原则，探寻政策挖潜、深化改革、强化创新、弥补短板、精准扶贫五条增收新路径，联动推进玉米有序去库存和农业补贴政策调整，加快突破农村土地制度改革“最后一公里”，积极构筑“托底保障网”，摆脱农民收入中低增长徘徊，从而实现持续平稳增长。
近年来，我国农民收入增速逐步下滑，收入增速“跑过”经济增速的态势开始逆转，而且面临改革进程中的多项掣肘，备受关注。我们认为，农民增收的传统领域仍有提升空间，新增长点正在孕育兴起，值得期待。
一、潜在增长点：传统领域仍有提升空间，新增长点孕育兴起
（一）大中城市郊区和特色小镇发展孕育收入新增长点
大中城市郊区是城市经济辐射带动效应明显、农民工就业集中区域。这些地区充满经济活力，但面临土地指标紧缺、项目落地困难。壮大特色小镇经济有利于增强城镇集聚人口能力，提高农业劳动生产效率，间接增加农业经营性收入，同时增加特色小镇就业创业机会，增加农民工资性收入。
目前，大中城市郊区缺土地指标、特色小镇缺公共资源，束缚了新常态下大中城市郊区和特色小镇经济增长新动能，抑制了农民工进城就业和农民增收。
（二）农村土地制度改革孕育财产性收入新增长点
伴随城镇化推进，农村土地社会保障功能弱化，资产功能增强，推动土地由资源转化为资产，实现资产资本化，可以增加农民财产性收入。据测算，如果全国30%农村空置闲置和低效用地能通过“地票”方式盘活，就能产生3.6万亿元地票收益，农民人均一次性增收5000多元；如果50%集体经营性建设用地能够入市，就能带来1.4万亿元收益，农民人均一次性增收2000多元。如果农村耕地流转面积每年新增2000—3000万亩，按照每亩租金500元计算，每年能带来100亿—150亿元租金收入。
目前，我国农村宅基地和集体经营性建设用地使用主体和交易存在诸多限制，造成农村建设用地大量空置闲置和隐性流转，影响农民财产性收入增长。按照国土部数据，目前我国农村居民点空闲和闲置用地面积达3000万亩左右，相当于现有城镇用地规模的1/4，低效用地达9000万亩以上，相当于现有城镇用地规模的3/4。现行农村土地制度改革试点仅允许探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，限制交易对象，使农村集体建设用地权利难以资本化。如果能有效突破农村土地制度改革“最后一公里”，将极大释放农民财产性收入增长潜力。
（三）适度规模经济发展孕育农业经营性收入新增长点
收入增长根本上取决于生产效率提升。目前我国农业劳动生产率约为世界平均值的47％、高收入国家平均值的2％、美国的1％。且农业与非农部门的劳动生产率差距很大。提高农业劳动生产率，使农业收入达到社会平均水平，农民收入还有很大提升的空间。
我国提高农业劳动生产率出路在适度规模经营。据国务院发展研究中心调查，目前我国粮食种植最适规模为每户100—200亩。目前全国有2.6亿农户，经营规模30亩以下的占96%，加快调整农业产业结构，扩大高附加值农产品种植规模，提高适度规模经营户比例，实现规模经济效益，农民增收空间甚大。
（四）农村集体经营性资产盘活孕育财产性收入新增长点
改革开放以来，我国村集体在农民增收中的作用发挥不充分。兑现集体资产收益权，实现农民增收空间大。从部分发达地区看，深化集体产权制度改革，大力发展新型农村合作经济，使资源变资产、资金变股金、农民变股东，集体资产分配收益已经成为农民收入重要组成部分。2015年苏州农民人均财产性收入2712元，对可支配收入增长贡献率达到10.6%。
从集体经济薄弱地区最新探索看，通过资产折股量化、盘活土地资产等方式发展壮大农村集体经济，也能为农民提供可持续增收渠道。安徽省金寨县作为国家级贫困县，探索出“光伏扶贫”模式。在218个村每村筹资建设一座装机60千瓦村集体光伏电站，年收入6.5万元，改变贫困村多年无村集体经济收入窘况，农民也从项目中获得收益。通过创新，推动农村集体经济实现形式转变，对盘活集体资产并有效运营，使大量“沉睡的死资产”变成农民增收的“金饭碗”，形成家庭性增收与集体性增收“双支撑”，农民增收基础将更加稳固。
（五）农村一二三产业融合孕育收入新增长点
农村产业融合是拓宽农民增收渠道重要举措。实践表明，农村产业融合发展对繁荣农村经济、增加农民收入具有重要作用。
重庆奉节县通过发展农产品电商，到2015年全县农特产品网销额累计达2亿元，农产品溢价10%以上，电商直接带动60个贫困村、近1万贫困户网上出售农特产品。当前制度、技术、市场和要素条件深刻变化和交互影响，正催生农村产业融合新动能，如果能及时破除相关制度性障碍和市场功能性障碍，农村产业融合有望成为农民收入下一个增长点。
（六）农民创业经济壮大孕育收入新增长点
推动农民和返乡农民工由“打工经济”向“创业经济”转变，可以开辟农民增收新途径。到2015年底，农民工返乡创业人数累计超过450万人，约占农民工总数2%。通过以创新引领创业、以创业带动就业，吸引资源要素向农村聚集，不仅直接促进农业农村经济发展，能带动农民就业增收，又能促进现代农业发展。苏州吴江区农民通过投资创办企业、兴办实体，新增收入占到农民人均可支配收入的24%。
目前，农民通过创新创业实现增收面临“四缺三不全”：缺知识技能、缺土地和基础设施、缺资金、缺好项目；创新创业服务体系不健全、创业管理体系不健全、创业孵化退出机制不健全。以土地为例，目前政府建设用于农民工创业的孵化基地数量少，创业场地十分短缺，农民无地可创。安徽某百强县领导一语道出其中困境，“我们现在搞建设土地指标很紧缺，大项目都没有地，农民工创业要地我怎么会批”。如果能解决农民工创业融资、用地等问题，农民工创业将成为增收新亮点。
二、基本思路：政策挖潜、深化改革、强化创新、弥补短板、精准扶贫
新常态下我国农民增收形势极其复杂。促进农民持续平稳增收，基础在应对好重要农产品价格“下行”和劳动力价格“上行”压力，稳定家庭经营收入和工资性收入“双引擎”，确保农民收入增速下滑不失速；空间在加快释放“六大增收点”，形成传统增收动能提升与新动能发展“双支撑”，确保增收动力接续不断档；重点在防范区域性、群体性和行业性减收风险，保增收与防风险“两手并举”，确保农民安全增收不滑坡；关键在促进贫困户脱贫增收，形成外部多元扶贫与内部自我脱贫互动机制，确保贫困人口如期脱贫不掉队。要围绕增加农民收入、提升农民获得感，坚持开源增收和节本减负增收并举，把握好供给侧结构性改革的力度和节奏，实施政策挖潜、深化改革、强化创新、弥补短板、精准扶贫“五路促增收”，构筑农民增收长效机制，确保2020年农民收入比2010年翻一番。
三、政策着力点：长短结合、精准发力、综合施策
目前，一些重大农村改革未取得成效，根本原因在于关键环节制度性障碍无法突破，成为制约农民长期增收的“拦路虎”。从近期看，要加大“稳增长、促改革、惠民生”力度，提高政策落实效率，重点解决农村产业融合用地难、融资难问题，加快推广光伏扶贫新模式，切实降低企业社保缴费负担，补助吸纳困难农民工较多企业的社保缴费。从长期看，要紧紧围绕农业供给侧结构性改革关键节点，实施农村土地制度、集体产权制度等重大改革突围，构建新常态下农民持续增收长效机制。
（一）联动推进玉米有序去库存和农业补贴政策调整
一是分批加快临储玉米出库和适当收储。按照储备年限，由远到近，加快临储玉米分批出库，适当控制出库量，避免市场价格跌破底线。中央财政补齐临储玉米出库差价损失，不追究有关部门责任，消除后顾之忧。若玉米价格过低并出现大范围卖玉米难，委托中储粮按市场价适量收储新玉米，以新换旧，避免过期损失，引导社会收储，稳住玉米市场价格预期。
二是完善玉米大豆种植补贴办法。提高玉米生产者补贴标准。把腾出的玉米仓储补贴大部分用于提高东北地区玉米生产者直接补贴标准，以弥补玉米出库降价带给农民的收入损失。增加大豆替代玉米种植补贴力度，研究启动大豆特殊保障措施。鼓励以大豆替代玉米种植。尽快研究启动大豆特殊保障措施，临时征收大豆特殊保障关税，用于扩大大豆种植补贴规模。考虑到国产大豆产量不足需求格局无法改变，关税不宜过高。
三是增加规模化养猪环保补贴。据地方干部和养猪大户反映，目前规模化养猪场的环保设备投资和运行费用高，适合规模化养猪的土地少。虽然近期猪肉价高，却难以通过养猪来增收。建议增加规模化生猪场粪污处理设备补贴，探索给予1～3年运营费奖补。完善有机肥补贴方式，扩大有机肥补贴覆盖面。借鉴丹麦经验，采取奖补等方式，推动生猪等规模化养殖场与规模化种植挂钩。
（二）加快弥补农业农村基础设施和农民工创业短板
一是探索发行农业农村基础设施建设特别国债。从安徽省、吉林省和江苏苏州市的许多干部和农户政策诉求看，当前资金成本低，是利用农业农村基础设施投资促增收、补短板、去产能（水泥和钢铁等）的黄金时期。建议探索发行农业农村基础设施建设特别国债，提前并超额完成“十三五”农业农村基础设施建设任务。
二是因地制宜推进返乡农民工创业就业基地建设。按照需求导向选建返乡农民工创业就业基地，鼓励依托现有产业集聚区或园区建基地，支持在返乡农民工比较集中的偏远乡镇建设返乡农民工创业就业园。继续加大返乡农民工创业培训力度，提高培训效能。针对返乡农民工创业普遍面临的资金、土地、技术、人才等制约因素，既要扩大政策支持覆盖面，更要抓好已出台政策落地，探索建立政策落地追责机制。
（三）尽快突破农村土地制度和集体产权制度改革“最后一公里”
一是允许试点地区探索放宽农村宅基地交易对象。安徽某县和吉林某区均在向上级呼吁放宽农村房屋和宅基地交易对象限制，尤其是吉林某区希望开展城里人到农村购房试点，政府只要抓好农村宅基地规划、审批、监管和住房保障机制建设，不会出现大量侵占耕地和农民流离失所现象。如果允许城里人到农村购房，吉林该区农商银行就可以将农村房屋抵押率从40～50％提高到70～80％，将大幅提高农民房地产融资促增收能力。建议允许授权改革的试点县探索农村房屋和宅基地交易对象突破现行法律限制的多种方案，按区域范围逐次放开原则，探索集体经济组织之外的本县、本省、全国农民和市民购买办法，然后抓紧推广一种或几种实践检验有效的方案。试点地区要建立相应的农村宅基地规划、审批、监管等配套改革措施，逐步建立城乡一体的房地产市场。
二是加快出台土地承包经营权长久不变实施细则。2008年党中央做出稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策，历经7年中央一号文件反复强调，目前仍悬在半空而未落地，已严重影响新型农业经营主体长期投资行为，阻碍农民持续增收。按照“新人新办法、老人老办法”原则，以二轮承包期划分新、老集体经济组织成员，只允许二轮承包期老集体经济组织人员及其法定继承人获得第三轮土地承包权，无主耕地由村集体召开村民代表大会重新分配确权。对第三轮延包耕地可参照城市住宅建设用地使用权70年期限规定，明确“长久不变”的土地承包期为70年，承包期届满后自动续期。新集体经济组织成员只能通过继承、租赁和购买承包地从事农业生产经营。
三是探索土地增减挂钩跨省合作机制。围绕城乡建设用地增减挂钩指标，吉林省某县希望跨省卖出，江苏省某市和安徽省某县希望跨省买入，但都被禁止。如果有条件地放松城乡增减挂钩指标跨省配置，将有利于释放农民工增收和农民进城的巨大潜力。建议粮食省长负责制要从耕地生产力的省内平衡逐步向跨省异地平衡转移。授权发达地区与对口支援省份之间开展城乡建设用地增减挂钩指标跨省交易试点，取得经验后再逐步推广到全国。
四是加快突破林木采伐权约束。集体林地确权颁证已完成了许多年，产权明晰化的集体林权改革收效却不大，根源在于集体林权改革没有赋予商品林自主处置权，导致集体林权改革事实上成为“改革半拉子工程”。安徽某县农民普遍反映，20世纪八十年代的森林法关于林木采伐规定早已过时，许多企业和大户因商品林采伐受严格管制而放弃租赁和买入林地，导致大面积山林无法给林农增收。要切实完善商品林和生态公益林分类办法，建立生态公益林补偿标准与物价指数挂钩的定期调整机制，近期每亩补贴13元提高到20元。授权有条件的农村改革试验区，按照“采伐与植树挂钩、不破坏森林”的基本原则，探索商品林所有者自主决定林木采伐期限和数量的新办法，以事中事后监管替代事前采伐审批。
（四）织密织牢农民增收“托底保障网”
一是适当提高农村社保补助标准。在广覆盖、低水平基础上，加快城乡居民最低生活保障标准统一步伐，适时将农村基础养老金从目前的70元/月提高至200元/月，将农村低保标准和农村五保户集中供养的人均标准分别提高10%，继续提高农民医疗保障水平和报销比例。财政困难地区，提高中央财政支付比例。
二是构建区域性和群体性农民减收预警和增收托底机制。建议国家统计部门近期对玉米主产区等重点减收区域和50—60岁低技能减收人群的减收范围和幅度进行专项调查。在玉米主产区，通过奖补与调结构面积挂钩等方式，支持新型农业经营主体带动普通玉米种植户调结构促增收。依托精准扶贫工程，筑牢贫困玉米种植户集中返贫防线。重视钢铁水泥等传统工业品“去产能”敏感地区失业农民工转业培训、就业信息服务与生计援助。