亚太自贸区的昨天、今天和明天

内容提要：构建亚太自贸区（FTAAP）设想由来已久。2014年APEC北京峰会达成《北京路线图》，是APEC从松散向制度化建设、新兴经济体发展意识觉醒的标志性事件，是中国引领亚太区域合作的重要成果。目前，本地区已有两个大的自贸区框架TPP和RCEP，FTAAP发展将面临不少挑战。作为域内大国，直面政治碎片化和规则碎片化挑战，主动引领亚太地区制度性建设，为变化中的全球贸易体制做出贡献责无旁贷、时不待我。 

一、FTAAP：中国引领亚太合作的重要成果

（一）北京峰会是亚太经济合作转折点

亚太经合组织自1989年成立以来，探寻符合地区多样性、惠及所有成员的区域经济合作路径从未停止。1994年，APEC印尼会议通过《茂物宣言》勾勒了APEC合作方向和长远目标，推动实现亚太地区贸易投资自由化成为历次会议核心议题。2006年，美国在河内APEC会议正式提出亚太自贸区概念，并被列为长期目标。2010年日本APEC会议讨论了实现亚太自贸区的可能路径，并确定了几个备选方案。虽然各方普遍认为，建立亚太自贸区能够促进地区间经济技术合作和投资贸易往来，但随后几年，因诸多原因导致自贸区建设停摆。

2014年，APEC北京峰会决定启动亚太自贸区进程，使FTAAP第一次有了实质性进展。从经济角度看，北京峰会为亚太地区未来发展确定五大新支柱，勾画亚太地区互联互通新蓝图，标志亚太经济一体化进入互利合作、共同发展新时期。这不仅是该地区实现经济一体化目标的关键一环，也为陷入困境的世贸组织多边谈判注入动力。目前，亚太自贸区集体战略联合研究已完成终期论证，APEC北京峰会成果正在逐步落实。

（二）FTAAP或可成为亚太地区新的自贸区框架

目前，亚太地区有两个大的自由贸易区框架，一是美国主导的TPP，含12个APEC成员，二是由东盟10国、中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度16个成员参加的RCEP。TPP已于2015年10月5日结束谈判，2016年2月4日签署协议。RCEP谈判于2013年5月正式启动，成员国人口约占全球人口50%，国内生产总值、贸易额和吸引外资接近全球三分之一，是当前亚太地区规模最大的自由贸易协定谈判，也是我国参与的成员最多、规模最大、影响最广的自贸区谈判。RCEP第15轮谈判将于2016年10月11-22日在中国天津举行。

TPP体现的是美国主导的内容全面、面向21世纪的高标准自由贸易协议，RCEP涵盖了东亚地区诸多国家，兼顾各类发展水平、产业布局和经济增长方式的成员国利益，由东盟主导，中国积极推动的亚太区域经济合作路线图。

理论和实证研究都表明，一个自贸区涵盖范围越大，参与经济体越多，经济互补性越强，其经济影响越大。FTAAP覆盖21个APEC成员，兼顾市场统一和规则适度，体现WTO无歧视和G20杭州峰会创新包容发展理念，宏观经济收益高于TPP、RCEP等已有自贸区框架，理论上FTAAP可能成为亚太地区深度一体化的新选择。

二、FTAAP：中国累积制度性竞争新优势的战略机遇

由边境开放转向价值链融合的全球化进程，为新兴经济体以较低成本参与发展合作提供了可能，同时也为美国持续营销TPP提供了空间和途径。FTAAP能走多远，不仅取决于各方合力及角力，也取决于中国如何累积制度性竞争优势。

（一）亚太地区仍是全球经济增长最具活力的地区

尊重差异，才能充分释放亚太地区活力。2014年，APEC成员的GDP增长2.88%，高于全球经济增长2.48%。中国、韩国、印尼、马来西亚经济增速均超过世界经济增速，分别是7.4%、3.3%、5.1%、近6%。2014年，APEC成员经济总量达到43.8万亿美元，约占全球总量的56.7%；货物贸易总额为18.4亿美元，约占全球货物贸易总额的52.1%；服务贸易总额为3.89万亿美元，约占全球服务贸易总额的39.2%；吸引外资11.76亿美元，约占全球总量的46.2%；对外投资12.47亿美元，约占全球总量的47.4%。亚太主要经济体相互间贸易与投资的持续扩大和区域生产网络不断深化，为亚太经济一体化奠定了坚实基础。

实证研究表明，FTAAP是中、日、韩和APEC全体受益最大的自由贸易区安排。日本经济产业研究所对FTAAP、TPP及RCEP的经济效果进行了模拟测算，详见表1和2。

表1       FTAAP/TPP/RCEP的经济效果（撤销关税）   单位：%

资料来源：日本经济产业研究所成果。

 

表2    FTAAP/TPP/RCEP的经济效果（撤销关税和非关税壁垒） 单位：%

资料来源：日本经济产业研究所成果。

在撤销关税和非关税壁垒情况下，FTAAP使中、日、韩、美国和APEC全体广为受益。而TPP不论在撤销关税、撤销关税和非关税壁垒情况下，中韩均受到负面影响，美、日和APEC全体正向收益非常有限。RCEP在撤销关税情况下，韩国收益最大，美国将受负面影响，中国、日本和APEC全体正向收益不大。但在撤销关税和非关税壁垒情况下，韩国收益最大，中国、日本及APEC全体受益相当，美国没有受到影响。

（二）众多RTA/FTAs，为推进FTAAP提供了制度基础

20世纪90年代中期FTA数量快速增长。APEC经济体签署的RTA/FTAs数量占全球的53%，推动了全球范围内的RTA/FTAs增长。APEC秘书处网站显示，截至2014年底，APEC成员之间一共建立54个RTA/FTAs，包含APEC成员对外建立并生效的则高达148。

协定数量增加促进了伙伴间贸易量和贸易份额持续增长。2000-2014年，当APEC经济体之间签署并生效的RTA/FTAs由7个增加到54个时，APEC内部贸易从2.3万亿美元增长至6.3万亿美元，增长174%。1996年，APEC区域内RTA/FTAs出口仅占APEC总出口的23%，RTA/FTAs进口占APEC总进口额的10%。2014年，出口份额和进口份额分别增长至44%和39%。

2000年之前，APEC经济体内FTAs成员间贸易国别相对集中。2000年，签署并生效的APEC区域内的RTA/FTAs经济体之间贸易总额为7800亿美元，占APEC内部贸易总量的35%。其中，NAFTA占86.7%。2000年，中国、日本和韩国没有签署任何RTA/FTA。因此区域内的一些重要的双边贸易没有纳入RTA/FTAs的统计中。

2000年以来，中国与13个APEC经济体签署并生效了7个RTA/FTAs,日本与11个APEC经济体签署了12个RTA/FTAs，韩国与11个APEC经济体签署了6个RTA/FTAs，其余的APEC经济体也积极参与到RTA/FTAs建设中。2000年以来，智利和秘鲁共签署并生效了9个APEC区域内的RTA/FTAs，澳大利亚和新加坡则是8个新的APEC区域内的RTA/FTAs，新西兰则是7个新的APEC区域内RTA/FTAs。2014年，已有54个APEC区域内的RTA/FTAs生效，RTA/FTAs内部贸易已经达到3.7万亿美元，占APEC内部贸易额的59%。20个双边贸易中，仅有4个是2000年时已经签署的RTA/FTAs，其余都是2000年之后新签署生效的。2015年，澳大利亚和日本的贸易协定生效。同年，中国与韩国和澳大利亚的自由贸易协定也正式生效，2016年2月4日，TPP签署协议。这些将进一步扩大APEC区域内RTA/FTAs的内部贸易。

亚太地区各种类型FTAs54个，但貌似神不似。解读各个FTA签署条款传递出了FTA这一国际合作模式在不断发展变化，体现参与国对国际区域合作内涵的再理解，为研判FTAAP方向和路径奠定了基础。总体看，自贸协定条款由边境规则扩展至边境内规则；由贸易领域扩展至投资、金融领域，更加关注服务贸易；由经济领域扩展至政治、文化、社会、环境等领域。当然，双边或次区域FTAs对亚太地区一体化的掣肘显而易见，FTAAP如何趋利避害还有待观察。

（三）创新包容使FTAAP更具经济活力和市场潜力

高标准是21世纪贸易投资规则发展趋势，但并不意味着非TPP莫属，更不能蚕食各国主权作为前提条件。FTAAP标准不会向TPP看齐，是亚太地区包容性增长的内在要求。目前，亚太经济体在APEC框架下推进FTAAP建设已经成为基本共识。中美双方正在开展联合战略研究，中方已完成终期论证，为启动FTAAP实质性进程提供依据。从目前研究成果看，FTAAP标准倾向于高于RCEP，低于TPP，主要考量是尊重主权，各方受益。美欧TTIP第14轮谈判不欢而散，TPP最终签订版本与美国设计的最初版本差异很大，进一步印证TPP追求超越主权，营销只符合美国自身利益的贸易投资规则是一厢情愿，FTAAP顺潮流而为是明智之举。

创新包容和尊重主权是FTAAP的命根子。美国冷淡WTO另开贸易小灶，核心是阻止更多发展中国家参与全球价值链分工。TPP新规则很多。有消除关税壁垒，减少贸易障碍，放开投资准入等边界条款，也有超越边境的，如劳工标准、环境标准、知识产权保护、竞争政策等“边境内措施”，涉及成员国让夺主权和体制机制安排。美欧正在谈判的TTIP更多讨论的是贸易投资便利化问题，涉及贸易投资标准、流程、技术等，美国希望欧盟接受自己的标准。显然，这些措施都是美国抢占新一轮制度竞争优势，服务自身利益的主张。

综观TPP文本，美国通过边境（内）开放，扫除进入别国市场障碍，获取直接经济利益，也采取防御性措施，如TPP中投资者-仲裁机制，削弱、消除竞争对手优势。TPP追求超过成员国承受能力的市场开放和投资准入标准，特别是嵌入一些迫使成员国让夺主权的条款，剥夺了发展中国家以低成本受益于价值链全球化的历史机遇，与创新、活力、联动、包容发展的G20杭州峰会理念相左。TPP强迫成员国放弃某种权利进行政治经济改革难为各方接受。英国脱欧是欧盟追求政治一体化的失败案例。表明不管建构何种区域一体化规则，尊重主权、标准适度，兼顾各方受益是方向，更是底线。

（四）面临三方面挑战

首先，各成员对现阶段实质性推进FTAAP态度不一。FTAAP不是美国首选。TPP已签署，吸纳了一多半APEC成员。美国拟依托TPP在亚太地区进行选择性扩员，将其作为推进亚太经济一体化的主要机制，美国对推动FTAAP并不热心，日本也如此。东盟在建成经济共同体和推动RCEP谈判完成后，对于整体加入TPP不会感兴趣。而东盟单个经济体加入TPP的兴趣很大，泰国、菲律宾可能考虑加入，印度尼西亚也在考虑加入，如是这样，只剩经济欠发达的老挝、柬埔寨和缅甸了。柬埔寨、缅甸宣布加入TPP的可能性也难排除，面对此景，东盟整体是加入TPP还是推动FTAAP进程显然是举棋不定，尚需观察。TPP给东亚和亚太地区带来的政治碎片化，成为牵制中国引领亚太合作的重要力量。

其次，中国引领面临挑战。领导力和影响力来自综合实力。中国自贸区建设起步晚，成果与经济大国地位不相称。按照2012年贸易统计计算，即使中国与所有在谈贸易伙伴完成自由贸易安排，这些自由贸易安排仅占中国贸易总额的50.5%，日本和韩国超过80%，东盟接近80%，美国和欧盟均超过60%。目前，中国影响力主要来自经济层面，重构亚太地区生产网络需要时间也需要中国经济平稳增长，累积制度性话语权还需要规制协调能力。此外，亚太地区各次区域和双边RTA/FTAs数量迅速增加，结构内容发生变化，涉及新议题越来越多，如竞争政策、环境、劳工和投资，给中国改革开放提出了更高要求。传统FTA中很多内容成为RTA/FTAs“示范条款”，可以做为APEC贸易投资自由化的基础，但各区域协定间因规则碎片化带来的相互掣肘、低效无序，给中国整合自贸区架构带来挑战。

最后，各区域组织如何协调仍是变数。TPP和RCEP如何发展，需要持续观察。有三种可能：情境1:美国主导的TPP不断选择性扩员，成为亚太地区一体化的主要机制。这有两个变数，一是TPP发展前景。现在看，TPP变数很大，需要持续观察；二是中国何时入队。情境2:两个框架合二为一，成为亚太地区大框架机制。这里的变数在于：东盟整体持何种态度？情境3:启动所有APEC成员参加谈判，即FTAAP。

以上三种趋势，中国态度至关重要。FTAAP前景取决于中美制度性竞争态势，作为地区大国，中国引领和影响不能低估。美国对WTO、APEC、以及FTAAP呈多面性，为中国积极推动兼顾市场开放和规制协调的FTAAP提供了空间。

三、FTAAP：中国引领亚太地区深度一体化的方向

（一）大国外交，解决政治碎片化问题

中美两国对国际秩序认识存在差别。近几年，美国在南海、东海等借其盟友支持频频发难中国，进而衍生出区域、次区域领土争端、政治碎片化倾向，均与美国争夺地区秩序主导权、实现完全排他性控制，打造绝对排他性势力范围有关。TPP带给亚太地区政治碎片化，对中国的牵制作用显而易见。但同时，中美秩序观在对世界总体和平与发展需求，以及对以联合国为中心的多边主义需求双方是存在交集的。长远看，中美需要在对具体利益分歧处置上，进行积极有效沟通和防止误判，逐步累积共识，增进互信。中美要在亚太地区乃至全球实现双赢，需要搭建一个包容各方、利益大体平衡的共同秩序屋顶。FTAAP理论上可以成为亚太地区经济秩序屋顶，美国除回归包容性、发展合作的轨道上来别无选择。

目前，中俄两国高水平的全面战略协作伙伴关系，助力两国深化和扩大各个领域合作。在APEC框架下，中俄将进一步深化政治、经济和安全领域，共同为地区提供更多安全领域的公共产品。中俄蒙三方合作，将从陆路打开通往欧洲的经济合作大门。中日与中印关系采取以经促政策略，以三方或多方关系或架构管控双边关系走向。中印着眼于推进发展规划的互联互通，在推进孟中印缅经济走廊建设中发挥引领作用。

（二）周边外交，解决邻而不睦问题

周边生乱固然与美国因素有关，但发展困惑和选择困惑是问题核心。厘清相关国家发展诉求，进行战略对接，为地区提供更多制度性公共产品，是化解纷争、建构秩序、开展发展合作的基本思路。中日保持对话畅通、分享增长战略，政策协调重点从工业政策向服务业政策转变，扩大双向FDI投资和人才交流合作，选择部分WTO+议题开展合作，探讨推进FTAs、TISA、ACTA等WTO下的规制协调的可行路径，推进中日韩FTA谈判，将中日关系置于超越双边框架下进行管理。中韩关系虽因部署萨德处于微妙时期，但总体上不会对中国构成实质性影响。

中国与东盟整体关系，以及中越、中菲关系，总体上应采取积极主动姿态，尊重东盟主导的RCEP谈判，积极支持配合东盟行动。东盟整体发展与美国的政治和经贸关系，不会对中国与东盟关系产生实质性影响。提升中国东盟服务贸易水平。对菲律宾、越南、新加坡等，采取以国施策，精准合作，逐个击破。菲律宾对中、美态度生变，向于我有利的方向发展，是外交为经济开路的成功案例。

考虑到中印在思维和认识上的差异，宜采取三方或区域合作引领双边合作模式，降低印度猜忌。如中、印、尼三方合作开展水电建设；加强中印在南亚区域合作联盟以及RCEP中合作。加强铁路提速项目可研、高速铁路可研及人员培训、车站再开发等务实合作。以中斯FTA为契机，推动中印斯三方经济合作。在全球层面，利用金砖国家机制和新开发银行，加强协调与合作。

（三）制度设计，解决规则碎片化问题

TPP、RCEP对FTAAP不仅有正向溢出，也有负面能量。降低负面影响，需要提升规制协调能力。我方用好已有捐款，继续支持亚太经合组织机制和能力建设，开展各领域务实合作，就如何定义FTAAP、FTAAP实现路径和谈判时间表、以及是否局限于APEC成员等问题开展研究。同时，为亚太经合组织发展中成员培训更多精通贸易和投资等领域人才，提升开放能力。发展中国家更需要平等参与、公开透明、公平竞争的市场环境，启动一系列谈判能力建设合作当务之急。一是坚定支持多边贸易体制，推进发展中国家低成本开放市场。除持续推动发展中成员基础设施互联互通和降低关税外，要借助WTO平台扶助发展中国家提升开放能力、应对能力和发展能力建设，尤其要研究提高发展中国家谈判能力建设需要的工具和策略。二是兼顾贸易便利化和投资自由化，降低规则间相互掣肘。核心是发达国家支持发展中国家以贸易便利化为导向的市场开放，而不是一味强迫接受投资自由化规则。FTAs条款更加关注服务贸易作用，应系统研究其正向溢出，指导未来FTA谈判。三是中国应选择高质量的自由贸易伙伴国家，加快商签FTA，如中英FTA、中意FTA。重视与区域性组织建立FTAs，加快推进与海湾合作委员会的自贸谈判。以周边为基础加快实施自由贸易区战略,推动中印FTA、中尼FTA有实质性进展。

（四）互联互通，解决经济活力和市场潜力问题

互联互通与推动区域经济一体化本质是一致的。基础设施互联互通对经济增长和贸易能力建设非常重要。当贸易通道从海路向陆海统筹时，作为地缘政治大国，中国发挥带头和引领作用，依托重点门户，做实经济通道具有现实基础。一是东北门户。打开中国向北开放通道，增强中蒙俄经济走廊的带动能力，推动东北城市群与沿边支点城市的区域经济一体化，比如满洲里与俄罗斯赤塔、黑河与俄罗斯布拉迪我申斯克、绥芬河与海参崴一线、二连浩特与乌兰巴托的一体化等，增强经济联动能力。二是西北门户。发挥新疆中心城市乌鲁木齐的引领作用和边境城市阿拉山口、霍尔果斯、喀什的支点作用。建设跨境经济合作区和自由贸易区，吸引中亚、西亚国家确立东向发展战略，以经济合作为基础，以城市伙伴关系和产业园区建设为平台，共同推动中国-中亚地区区域一体化进程。三是西南门户。汇聚云贵川渝三省一市之力，推进中国连接东南亚南亚国际大通道建设，辐射印度洋沿岸，延伸至西亚及非洲东部等广大区域。加快建设外接东南亚、南亚，内连西南及东中部腹地的综合交通运输体系、能源管网、物流通道和通信设施，构筑陆上大通道，确保物畅其流。四是东南门户。加大力度支持广西建设面向东盟区域的国际通道，加强与云南、贵州、广东、海南的协调合作。加强广西各城市比如南宁、钦州、防城港与越南、老挝、柬埔寨、泰国、马来西亚、新加坡等沿线国家城市的合作网络建设，把内陆国家和沿海国家连接起来，将生产能力转变为贸易能力，推动区域经济合作进程。