孟中印缅经济走廊是“一带一路”建设的重要内容，是经略周边先行先试的重要探索。自2013年5月中印两国总理共同倡议以来，四国成立联合工作组于2013年12月和2014年12月召开两次工作组会议，初步完成联合研究的国别报告，由于一些原因，原定于2015年12月召开的第三次工作组会议被推迟。横向比较，孟中印缅经济走廊建设显著滞后于同期启动的中巴经济走廊；纵向比较，孟中印缅经济走廊合作实质上仍处于“联合研究”阶段，而非“联合工作”状态，尚未形成政府间合作机制。为促进经济走廊建设取得积极进展，我们参加了由外交部牵头的联合工作组，于2月21日-27日赴孟加拉和缅甸进行磋商和调研。调研期间，与孟缅外交部、主要智库(孟加拉政策对话中心（Center for Policy Dialogue,CPD）和缅甸战略与国际问题研究所（Institute of Strategic & International Studies, MISIS）)、资深政治家和学者、中资企业、我驻外使馆等各界人士进行了交流和座谈。现将我们的判断和相关对策建议报告如下。
一、孟中印缅经济走廊建设落地生根面临一些显著困难
（一）、经济走廊合作的认知度较低
孟中印缅经济合作倡议由一些学者在20世纪90年代末期提出，四国学者依托孟中印缅地区合作论坛持续探讨交流合作设想，为经济走廊合作奠定了重要基础。2013年中印两国共同倡议建设孟中印缅经济走廊并得到孟、缅积极响应，经济走廊建设的政府间进程正式开启。但三年时间过去了，从调研的情况看，对孟中印缅经济走廊建设的认知仅局限在孟、缅的政府主管部门和参与研究的智库；甚至在孟、缅投资的中资企业都不甚了解孟中印缅经济走廊。
这一方面是由于孟、缅已参加了多个国际合作机制，如大湄公河区域合作组织（GMS）、环孟加拉湾多领域技术合作组织（BIMSTEC）、中国东盟自由贸易区和区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等，尚不明确孟中印缅经济走廊合作与其他多边合作机制之间的区别与联系。另一方面则是由于相关宣传力度小，对社会公众的认知引导作用弱。孟缅两国均处于民主化进程中，民意对于政府对外政策决策有比较大的影响。调研中，作为推进经济走廊合作的牵头部门，孟缅两国外交部均表达了经济走廊合作不应以政府推动为主，而应更多扩大公众参与，主要由民意推动的观点。而目前两国社会公众对孟中印缅经济走廊的认知度低，直接制约了形成有利于合作的民意基础。这也为相关部门迟滞合作推进提供了借口。
（二）、孟缅合作动力有所减弱
与中印共同倡议建设孟中印缅经济走廊时相比，就目前情况看，孟缅两国推进合作的动力有所减弱。就孟加拉而言，以往我们认为孟加拉最欢迎经济走廊合作，主要因为孟发展基础较差，走廊建设可为其提供资金、通道、市场和技术等发展要素，有效助力经济发展。但从调研的情况看，孟对走廊建设的积极程度有所下降。这其中最为重要的因素是印度的影响。印度由于担心走廊建设会扩大中国在南亚的影响进而削弱其在南亚大陆的传统影响力，对合作一直是表面比较积极但实际并不积极。莫迪政府上台后，印加大对孟施加影响的力度。根据孟外交部和主要智库反馈的信息，特别在中孟间一些大型项目探讨合作时，印政府从官方层面对孟施加较大压力，以期阻挠中国进入。
就缅甸而言，推进经济走廊合作的动力也在减弱。一方面，在中印两个大国关系未能取得突破性进展的情况下，缅认为其夹在大国中间难以找到合适的位置。另一方面，缅认为既有的双边问题若不能得到妥善解决，如缅孟之间的罗兴伽人和非法移民问题、中印边界争端、孟印之间移民问题等，走廊的安全性会受到挑战，经济合作也难以实质推进。同时缅方期望中国能在缅北和谈中发挥更积极的作用，更看重中缅双边合作。
（三）、我与孟缅的合作思路未形成有效对接
我国一直比较重视以交通互联互通为重点，以大项目合作为主要依托来推进经济走廊建设。中巴经济走廊合作事实上采取的就是这样的推进方式，并且确实也取得了比较好的效果。因此，参照中巴走廊推进孟中印缅经济走廊合作成为比较主流的看法。但从磋商和调研的情况看，孟缅两国目前对推进大项目合作和率先实现道路互联互通的顾虑较多。孟加拉主要受到印度施加压力的影响，在推进与我大项目合作方面缩手缩脚。缅甸担心与孟加拉道路联通后会带来更严重的非法移民等问题，对交通互联互通并不积极。同时，孟缅均强调大型基础设施建设必然会涉及征地、拆迁和补偿，在推进走廊合作的民意基础尚不稳固的情况下，民众短期难以看到互联互通能够带来的发展好处，也难以形成正确的认识，反而可能被误导而反对合作，使走廊建设陷入被动。据此判断，我国在推进孟中印缅经济走廊建设中，需要转变重点以大项目带动合作的传统思路。
二、下一步推进孟中印缅经济走廊建设的对策建议
从与孟缅两国政府部门和主要智库沟通获得的信息判断，虽然孟缅对推进孟中印缅经济走廊合作的积极性有所下降，但总体上认可走廊建设符合共享发展的区域合作方向，看重中国发展为孟缅带来的发展机会和空间；同时，智库的学者表达了希望中国在经济走廊建设中发挥更积极主动作用的意见。印度虽然疑虑经济走廊建设可能削弱其影响，但权衡得失后总体上并不反对走廊建设，并且近期也释放出希望能尽快召开第三次联合工作组会议的积极信号。因此，对孟中印缅经济走廊合作要抱有信心，重点是要科学谋划、稳步推进。
对我国落实“一带一路”倡议而言，孟中印缅经济走廊建设的推进对其他走廊合作具有重要的示范意义。在已经明确的六大走廊中，中巴经济走廊本质上是双边合作，而孟中印缅经济走廊是第一个真正意义上的多边合作机制的探索，形成的合作模式一定程度上可在其余四个走廊建设中予以复制推广。
我们认为，推进孟中印缅经济走廊建设既急不得、也等不得，应按照循序渐进的原则，稳扎稳打有序推进，具体包括：
合作思路：应在兼顾大项目与民生合作的基础上更突出民生合作。经济走廊建设能否成功的关键在于是否能对沿线区域的经济社会发展产生持久深远的影响。大项目合作能够带动大规模资源投入，使各方能比较深入地投入合作，合作周期相对较长；民生合作能在相对较短的周期内更有针对性地满足普通民众的发展诉求，提高对走廊合作的认知度和认可度，有助于形成由下向上推动走廊合作的氛围。考虑到孟印缅三国目前的合作意愿和合作基础，多边大项目合作的实质推进需要相对较长的周期，并且大项目合作如基础设施互联互通、资源开发合作等需要配套推进民生项目，如扶贫、医疗援助、技能培训等，为大项目合作的顺利推进奠定基础。因此，在兼顾大项目与民生合作的基础上，短期内要更突出民生合作，多推进能够切实造福民众，使民众可直接感受到合作好处的项目，通过这些项目深化经济走廊的影响。
合作策略：应以双边合作来带动多边合作。考虑到孟中印缅四国之间存在着各种历史遗留的双边问题，推进四国共同参与的合作项目难度比较大，可以在经济走廊建设的总体框架内，根据不同的双边利益契合点有针对性地推进双边合作，以双边合作来为多边合作奠定基础。相比较而言，中缅合作应作为近期工作重点推进。缅甸对维护我周边安全环境和拓展发展空间的战略意义更为重大。在缅民主化进程取得重大进展和中缅关系开启新篇章的背景下，打破中缅合作僵局、做活中缅合作，既有助于巩固和扩大我对缅影响和维护我在缅战略利益，又有助于对中孟合作形成激励效应，从而有利于形成多边合作的扎实基础。
合作路径：民心相通先行。在我国倡议的“五通”中，根据孟中印缅经济走廊建设的实际情况，我们建议应以民心相通先行，即优先推进民生改善的合作项目，如扶贫、医疗卫生、教育培训等。首先，民生改善项目合作照顾了三国发展的重要关切，能够使民众切身感受到合作带来的好处，有助于形成支持合作的民意基础。其次，民生改善的合作避免触发双边敏感问题，有助于加深交流、增进互信，创造合作的良好氛围。从调研了解的情况看，孟加拉和缅甸都认同走廊建设应首先从人与人之间的交流做起，可以把民生改善合作项目作为早期收获计划共同推进。同时，应积极创新民生项目合作方式，兼顾造福当地民众和扩大我正面积极影响。要充分发挥媒体、NGO的作用，通过深入民众的交流以“深耕细作”方式开展民生合作。比如可在形成扶贫合作共识的前提下，分别在孟印缅三国选择代表性地区建立走廊扶贫合作项目试点，建立由政府、非政府组织和社会公众广泛参与的扶贫合作机制，扩大走廊合作的影响。
近期可以皎漂项目作为走廊建设的抓手，深化多边合作。中信企业联合体中标的项目包括皎漂深水港和工业园区。在目前条件下，应按照将其打造成多方合作共赢平台的目标来推进合作。通过皎漂项目可以促进中缅通道建设，使交通联通与缅经济带的发展紧密衔接，使互联互通与经济发展相得益彰。应将皎漂工业园区建设成国际合作的项目，可协调缅政府对印度和孟加拉在工业区的投资给予一定优先考虑，使他们也能分享发展机会，增强各方参与合作的动力。可在皎漂港与吉大港之间建立联运机制，既有助于提高港口运营收益水平，也能密切孟缅两国联系，为通过发展带动解决历史遗留问题创造机会。
提供规划编制的技术援助以积极发挥我对走廊合作的引导作用。有效发挥我在孟中印缅经济走廊建设中的主动作用既有赖于硬实力的建设，也有赖于软实力的建设，即以合适的方式向走廊地区输出中国的发展理念、技术规范和行业标准等。相比较而言，软实力建设的影响具有潜移默化的特点，能更好地将中国影响深植入走廊地区。从既有地区实践看，亚行通过技术援助业务（如帮助成员国制定发展规划、培训人员等能力建设）为亚行贷款提供支持且有效扩大了区域影响。日本JICA一直以输出“日式标准”为核心深耕亚洲，比如向缅甸输出日式法制体系，帮助构建证券市场、银行系统、邮政系统、医疗保险体系等。我国可考虑由亚投行或援外资金提供资金支持，以技术援助的形式支持孟印缅编制发展规划、开展技术规范和行业标准研究活动，公开招标具体执行机构，以更多样化的形式深度参与能力建设，有效发挥引导作用。
可先行探讨推进走廊软环境建设相关问题。推进走廊软环境建设，包括政策协调和机制对接等，可有效降低经贸合作成本，扩大合作收益。比如四国对签订孟中印缅经济走廊运输便利化协定、通关便利化协定以及扩大检验检疫合作等机制对接有较高共识度，可先由各国主管部门探讨商签多边合作协定的可行性，并适时启动磋商程序，从而以软环境的完善来为交通互联互通、产业合作等奠定基础；同时也可通过机制的对接发现更多走廊合作的空间，强化各方推进走廊合作的意愿。
要切实理顺政府与企业的关系，各尽其职、各负其责。在“走出去”过程中，由于政府缺位和越位，既存在政府与企业争利的问题，如两优贷款支持的项目与中资企业商业贷款投资项目同质竞争，又存在企业海外经营遇到非经营性困难时求告无门的问题，这既损害了多元主体参与对外合作的积极性，也不利于保障我对外战略利益。相比以往对外合作，经济走廊建设的合作领域更广泛，合作主体也应更多元。因此，应切实理顺政府与企业关系，摆正位置、各负其责。政府的作用主要是在战略上加以扶持和引导，注意创造有利的政策环境，做好合作前期规划，提供政策与市场信息，对具有战略性的重点合作领域应给予必要的政治、政策和资金支持，为我海外经营企业提供政治、外交保障。在此前提下，企业作为经贸合作的主体，经济效益应成为合作的主要动因，按照市场机制的作用增强合作的内生动力，树立长期发展理念，自主经营、自负盈亏，强化社会责任意识，自觉维护国家形象。