内容提要：东北地区在地缘区位、区域政策、城镇体系、交通区位等空间比较优势趋于弱化，给经济复苏带来挑战。在全球范围内，提高空间效率是通向一个地区中长期可持续发展的重要途径。未来，应通过建设国家中心城市，加强与京津冀、山东半岛区域合作，优化内部空间关系，培育新增长空间等，提高东北地区的空间效率，增强空间竞争力，促进经济持续复苏。
一、客观认识东北地区经济增长的空间困境
东北地区在地缘区位、政策区位、交通区位、城镇位势等空间比较优势的弱化态势，近年来并未得到有效扭转，对此应有充分认识。
（一）地缘区位的先天劣势
东北地区地处北半球高纬度地区，气候寒冷，冬季漫长，许多生产活动受到季节限制。从全球范围看，无论是在北美还是欧洲，高纬度地区很难成为经济发达的“核心”地区。东北地区地处远东尽头，远离世界主航道，缺少出海口，外向型经济受到先天制约。20世纪90年代以来，伴随着经济全球化进程，这一地缘劣势进一步凸显，难以深度融入全球生产分工体系，成为世界版图的末梢，为下一步经济复苏增添了难度。
东北地区陆上毗邻地区人口稀少，俄罗斯远东地区、蒙古国面积分别为620、157万平方公里，人口仅为629、294万人（2013年），相比于东北地区过亿人口，毗邻地区的市场规模小，“东北亚开放”难以形成强大的发展动力。
（二）区域政策的边缘趋势
2007年以来，国家加大了区域政策力度，出台了一批国家战略的区域规划和政策文件，在产业、投资、税收、用地等方面给予支持，一些地区从中得到了实惠，发展得以提速。当其他地区如火如荼争取国家战略时，东北地区显得有些沉默。相比于发达省份如天津、广东、浙江、江苏、山东等有5个以上“国家战略”，东北三省差距较大，期间仅有辽宁沿海、长吉图、金普新区获国务院批复，与贵州、甘肃等欠发达省份也存在差距，东北地区错失了过去十年区域政策“黄金期”。不仅如此，在新“三大战略”中，东北地区也处于相对边缘位置，挑战大于机遇，如在京津冀协同战略下，东北地区受到津冀鲁的挤压增强。
东北地区在新型城镇化战略中也相对边缘。尽管长期以来东北地区城镇化率居四大板块之首，但2009年以来已被东部地区超过。在吉林，2004-2014年城镇化率年均提高0.28个百分点，仅为全国速度的1/4。正是由于城镇化速度缓慢，房地产市场需求不旺盛、库存大，土地出让收入有限，东北多数地区没能搭上城镇化拉动经济增长的“快车”。
（三）城镇体系的位势下滑
改革开放前，东北地区主要城市在全国地位突出，沈阳、大连、长春、哈尔滨的经济体量长期位居全国4-8位，辽中南地区一度是我国城镇最为密集的区域。改革开放后，长春、哈尔滨、沈阳、大连GDP从1978年的全国第5、6、7、9位，下降为2014年的26、25、18、14位。与此同时，四市与京津的差距扩大，GDP之和与京津之比由1978年的0.95：1下降为2014年的0.69：1。四市基础设施也与北京差距较大，2014年地铁通车里程之和（227公里）仅为北京的48.6%，全国的7.9%。
东北地区在全国城镇体系中的地位下降，国家中心城市不复存在，沈阳、大连等逐渐成了京津辐射下的区域性中心城市。而次级城市的地位也在随之下降，鞍山、本溪等城市与毗邻京津的唐山、石家庄等产业结构类似城市相比，正逐渐处于劣势。城镇位势的整体下降，使得东北地区不再是全国层面独立的一级经济区，而是京津的腹地。
（四）交通区位的优势弱化
长期以来，东北地区一直是我国交通相对发达的地区，但这一状况在进入21世纪以来的十多年内发生了改变，国家战略的薄弱使既有交通优势不断弱化，将对经济复苏产生制约。由于北京-沈阳高速铁路尚未开通，乘火车从沈阳、长春、哈尔滨到北京最快需3小时58分、5小时48分、7小时08分，时间距离太长，平均时速不足200公里，同样时间可从北京分别到达南京、西安、福州。
东北三省航空业也不发达，正在运营的17个民航机场中多数为支线机场，中心城市机场吞吐量在全国仅处在第三梯队，2014年，大连周水子、沈阳桃仙、哈尔滨太平、长春龙嘉机场吞吐量分别为1355、1280、1224、742万人，位列全国第20、21、23、29位，完成货邮吞吐量13.3、13.8、10.7、7.4万吨，分别位列全国第19、18、23、30位。
二、准确把握此轮经济下行的空间表现
从中心—外围、轴带—区域、沿海—沿边等空间视角分析东北各地在此轮东北经济下行中的表现，探寻破解空间困境的出路。
（一）中心城市集中度高，但缓慢下降
在东北地区，沈阳、大连、长春、哈尔滨四城市人口空间集聚能力较强，主导区域城镇体系结构的演化。1995-2004年，四市GDP占东北三省的比重从35.20%提高到48.66%，呈现出较显著的中心城市极化现象。这种趋势在2005年之后发生了改变，2005-2014年，四市GDP占东北三省的比重从48.66%降至45.17%，中心城市的集中度缓慢下降。
四城市的经济增速变化有一定同步性，2007年之后均呈现出增速放缓态势。2014年，沈阳、大连、哈尔滨、长春GDP增速分别比2007年下降了14.5、17.3、9.8和10.1个百分点，其经济增长一直处在下行通道。但由于在2013年之前增速仍在8%以上，并没有引起有关方面足够重视。
（二）哈大轴线稳定性强，占比回升
哈大发展轴是东北地区人口和经济最为集聚的区域，在东北振兴政策实施之前，哈大轴线占比总体上呈上升态势，到2004年达到了60.7%。振兴政策实施之后，2005-2009年都保持在60%左右的高位。2009年之后哈大发展轴的经济占比大幅下降，从2009年的60.2%降至2012年的56.3%。而在此次经济下行中，哈大发展轴的经济占比呈现出恢复态势，从2012年的56.3%回升至2014年的58.6%，提高了2.3个百分点。
这反映出，就东北地区而言，哈大发展轴经济增长的稳定性较强，在经济下行中具有中流砥柱的作用。即东北地区经济增长形势较好时，哈大发展轴的经济增速没有其他地区快，从而经济占比下降；而东北地区经济增长形势不好时，哈大发展轴的经济增速比其他地区快，从而经济占比提高。此外，值得注意的是，哈大轴线上中心城市周边，如营口、盘锦、铁岭、四平等，在此次经济下行中也有很好的表现，大城市的辐射和扩散作用开始在区域上显现。
（三）沿海地区增长缓慢，降幅较大
作为东北地区的重要国家战略之一，辽宁沿海经济带在此次下行中支撑作用不足，“一核”不大、“一轴”不强、“两翼”较弱情况突出，经济增速普遍较低。2014年，辽宁沿海6市合计GDP增速为2.43%，比东北地区低约2.7个百分点。不仅没能成为东北地区经济增长的重要支撑，而且下行速度快于整个区域。
分析其原因发现，沿海园区存在数量多、债务负担重、主导产业过重等问题，在基础设施、产业园区上进行了大量投入，但尚未形成产出，即受钢铁、化工等行业不景气所连累，发展状况不够理想。与此同时，开发建设过程中形成了大量地方债务，制约了地方通过扩大政府投资来应对下行的能力。
（四）沿边地区降幅较窄，但体量较小
沿边地区近年来经济发展呈现出较好态势，在此次经济下行中经济增速下降幅度也低于区域总体降幅。2014年，沿边地区经济增长9.36%，比东北地区总体经济增速高出2.5个百分点。这得益于近年来国家对于沿边开放战略的重视。2009年以来陆续出台了《中国图们江区域合作开发规划纲要》、《黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划》、《关于加快沿边地区开发开放的若干意见》等，在基础设施、对外贸易、产业政策等方面对沿边地区发展产生了积极作用，在此次经济下行中好于其他地区。
但由于东北沿边地区经济总量仅占东北地区的10.8%，人口仅占东北地区的8.7%，周边俄罗斯远东和蒙古国人口少、市场小，沿边地区在发展体量上存在上限，在相当一段时期内，难以从根本上改变东北地区经济发展的基本面。
三、提升空间效率，促进东北地区经济复苏
在本轮促进东北地区经济复苏中，尤其要注重运用“提高空间效率”这一通向地区可持续发展的中长期政策工具。主要思路是，通过优化与全国、周边、内部等不同尺度、不同层次的空间关系，降低要素配置成本，提高生产率。
（一）通过建设国家中心城市，重塑东北地区在全国经济空间格局中的功能，实现城镇位势整体上移
中心城市在提升地区空间效率中具有带动作用。提升中心城市的功能和层级，可以提升一个区域的效率和竞争力。未来东北地区应着力改变城镇体系整体下移态势，重塑东北地区在全国经济空间格局中的功能。
一是以沈阳为重点，加快建设国家中心城市。沈阳要依托立足东北、服务全国、辐射东北亚优势，围绕建成东北亚重要经济中心、世界级先进装备制造业基地和国家生态宜居之都，打造国家中心城市。首先，要依托装备制造优势，加快向中高端迈进，打造“中国制造2025”先行区、世界级先进装备制造业基地。其次，要强化交通、信息枢纽功能，打造东北亚航空枢纽、全国铁路路网中心、高速公路网重要中枢、国家重要的大数据中心、全国信息枢纽港等。再次，强化要素配置功能，增强要素市场体系的辐射能力，建设东北区域金融中心和财富管理中心，跨国公司和国内大型企业的总部或区域总部、研发中心、营销中心。最后，要完善城市基础设施和公共服务，增加生态开敞空间，提升文化体育及休闲游憩功能，增强宜居功能。
二是改善大连、哈尔滨、长春等竞合关系。着力改变东北地区四个中心城市间过度竞争的状况，依托市场力量，增强大连、哈尔滨、长春对沈阳国家中心城市的支撑，避免各自为政，通过增强城镇体系的层次性和分工协作，提高整体竞争力。突出大连航运优势，打造东北亚国际航运中心、国际物流中心、区域性金融中心。突出长春的科教优势，建设国家创新城市、东北亚区域性中心城市。突出哈尔滨的开放节点优势，建设对俄合作中心城市、东北亚开放枢纽。
三是促进中心城市与周边一体化发展。推动中心城市从过去的“垄断集聚”向“有机扩散”转变，通过一体化（沈抚、沈本、沈铁、沈辽、沈阜、长吉）和都市圈（哈尔滨）建设，促进中心城市向次级城市的功能辐射，释放中心城市的带动效应，从而提高空间效率。推动沈阳部分功能向周边城市扩散，通过一体化发展提升周边城市的发展水平。增强大连对辽宁沿海地区的辐射，提高沿海地区城市发展能力。发挥哈尔滨、长春对哈长城市群的带动作用，加快哈长城市群内部次级城市发展。
（二）通过加强与京津冀、山东半岛合作，减少“挤压效应”，培育发展新动力
东北地区紧靠自身已难以摆脱对既有路径的依赖，需要寻找新的增长引擎和发展动力。未来，宏观区域政策应注重将东北地区与京津冀、环渤海的统筹考虑，推动形成更大地域范围的分工协作格局，减少人为扭曲要素配置规律而形成的恶性竞争和“挤压效应”。
一是将东北地区纳入京津冀协同发展政策范畴。支持东北地区参与京津冀协同发展重大政策讨论决策，近期作为观察员，远期可作为京津冀协同发展领导小组的成员。积极将京津冀协同发展的政策、项目等向东北地区延伸，支持东北有条件的地区承接北京功能疏解，共享京津冀协同发展红利。
二是将黑龙江、吉林两省纳入环渤海地区政策范畴。增强环渤海地区向东北地区辐射延伸，加强黑吉两省与环渤海地区主要港口联系，在原有哈大通道的基础上，开展第二通道、第三通道可行性研究，增强东北地区次级轴线城市出海能力，促进黑吉两省全面融入“一带一路”，改善两省地缘区位。
三是加强东北地区与山东半岛合作。东北地区与山东半岛一海之隔、文化同源，具备开展深层次合作的许多条件，加强山东半岛与东北地区在面向日韩方面的产业合作，积极共同参与中韩自贸区建设，支持山东半岛日韩资及外资产业新增产能向东北地区转移。加快论证大连-烟台跨海通道建设，缩短东北地区与山东半岛经济和人文交流的时空距离，降低运输成本，促进各类要素和市场合作，促进哈大发展轴向山东半岛延伸对接，促进山东半岛部分产业向东北地区转移，共筑腹地广阔、支撑力强、跨海联动、合作密切的经济区，形成支撑我国北方地区的重要的制造业密集带。
（三）通过优化内部空间关系，促进沿海内陆沿边联动发展，进一步挖掘空间潜力
从东北地区内部看，可以划分为沿海、沿边、内陆三大地带，优化三大地带间关系，促进其联动发展，可以在一定程度上挖掘东北地区的空间潜力和效率。
一是要支持沿海地区度过难关，进一步提升人口经济集聚能力。从全球范围来看，人口和经济在沿海地区集聚是普遍规律。在东北，沿海地区在自然气候、交通区位、要素组合等方面优势明显，并已经在新城建设、产业园区、港口设施等领域投入巨资，然而还没形成产出即遭遇经济下行，背负大量债务。未来，一方面要通过金融政策创新，将债务置换、消化，支持这些新城、园区度过难关，建设具有国际竞争力的临港产业带，进而集聚承载更多的人口和经济，释放更大的效益；另一方面要发挥区位和先发优势，特别是突出东北亚国际航运中心带动作用，打造东北地区产业优化、经济转型的先导区。
二是要推动沿海与内陆比较优势无缝对接，重塑整体竞争优势。在东北地区沿海城市有港口优势、开放优势，而内陆地区有资源优势、工业优势。未来应从加强沿海与内陆的交通联系、减少沿海城市间无序竞争、构建沿海—内陆合作机制、加强省际产业分工协作等方面着手，进一步优化生产力布局和人口经济布局，推动沿海内陆比较优势无缝对接，重塑东北地区整体的竞争优势。
三是依托中蒙俄经济走廊建设，充分释放沿边地区发展潜力。在本轮经济下行中，沿边地区经济增长表现较好，未来随着“一带一路”战略深入实施，沿边地区以中蒙俄经济走廊建设、东北亚港口合作为抓手，推动丝绸之路经济带建设与欧亚经济联盟、蒙古国草原之路倡议、俄远东开发战略的对接，抓住在基础设施、产业政策等方面的良好机遇，进一步扩大对外贸易规模，持续释放沿边重点开发开放试验区、边境口岸、边境经济合作区等平台带动效应，进一步增强经济增长的持续性和稳定性。
（四）通过培育增长新空间，拓展空间回旋余地，增强东北地区经济增长韧性
实施新兴空间培育战略，通过新载体、新通道、新形态等空间要素配置，培育一批支撑东北经济增长的新空间，减少对中心城市、资源城市的过分依赖，拓展经济增长的回旋余地和韧性。
一是以新载体拓展新空间。支持国家级新区、自贸区、自主创新示范区、综合改革配套试验区等向东北地区倾斜。积极推进建设大连金普新区、哈尔滨新区、长春新区，努力打造转变政府职能和创新管理体制的先行区。研究设立绥芬河（东宁）、延吉（长白）、丹东重点开发开放试验区，支持满洲里、二连浩特重点开发开放试验区和中国图们江区域（珲春）国际合作示范区建设，在具备条件的地区建设综合保税区和跨境经济合作区。加强辽宁沈大国家自主创新示范区、沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区、沈阳全面创新改革试验区等新获批平台建设，释放改革效应和创新效应。
二是以新通道拓展新空间。着力建设北京-阜新-松原-大庆通道，把握京沈高铁等重大基础设施建设机遇，进一步延伸至松原、大庆，形成平行于京哈通道的又一条综合运输通道，成为东北地区北部的重要增长带。加快推进京沈高铁建设，积极开展阜新-松原-大庆高速铁路（客运专线）论证工作，加强阜新-沈阳、松原-长春、大庆-哈尔滨、大庆-齐齐哈尔等快速铁路研究论证，强化北部发展轴与京哈发展轴的衔接互动，改善阜新、松原、大庆等城市交通区位，带动辽西北、吉林北部、黑龙江中北部等欠发达地区的发展水平。
三是以新形态拓展新空间。从东北地区城镇形态演进的历史脉络和现状特征看，近期应以都市圈为主体形态，推进城镇化格局优化，着力建设沈阳、大连、长春、哈尔滨四大都市圈，增强都市圈中心城市与周边城市的设施互通、产业协作、要素流动，强化四个都市圈辐射作用，在此基础上，远期培育形成东北地区城市群。此外，还要积极支持中等城市做大做强农产品精深加工等特色产业；扶持条件好、潜力大的县城、中心镇和重要边境口岸发展成为中小城市；规范沿海新城新区建设，有序引导化解遗留的政府债务；依托自然、历史、文化、民族等优势，加快发展一批特色魅力城镇。支持林区、垦区城镇化建设。