对外援助和开发合作：且看日本如何做

内容提要：日本通过机构职能的调整完善，优化管理体制，形成了以国际协力机构（JICA）和国际协力银行（JBIC）为主、分别承担官方发展援助和为开发合作事务提供金融支持方面职能的协同推进体制。对照日本体制演进历程，结合目前我国与有关国家共同推进“一带一路”建设的需要，应进一步建立健全我国的对外援助和开发合作体系，更好地发挥经济外交工具对“一带一路”建设的支撑作用。

一、日本政府官方发展援助（ODA）及其实施体制变革

上世纪50年代，随着日本战后重建取得显著成效，日本开始实施官方发展援助（ODA）。1954年，日本加入为援助南亚、东南亚和太平洋地区各国的国际组织——科伦坡计划（Colombo Plan），以对东南亚国家的战争赔偿为主，开始以受援国和援助国的双重身份对外提供援助。1965年日元贷款超过战争赔款，成为主要援助方式。半个多世纪以来，在争取成为政治大国过程中，日本不断加大对外援助规模，上世纪80年代末一度超过美国成为全球第一大援助国。迄今，日本提供的ODA累计净值仅次于美国，位居经合组织发展援助委员会（DAC）成员国第二位。

（一）国际协力机构（JICA）的发展演变

国际协力机构（JICA）是日本政府设立的专职负责实施对外援助项目的准官方机构。1962年6月，日本政府将此前所有执行技术合作任务的机构合并，设立了“海外技术合作事业团”（OTCA），这是JICA的最早起源。1974年8月，OTCA与负责海外移民事务的海外移住事业团合并成立了“特殊法人国际合作事业团”（JICA）。2008年，由日本国际协力银行（JBIC）的海外经济协力部门负责的日元贷款业务，以及外务省负责的无偿资金援助业务（为满足外交政策需要由外务省直接实施的除外）被并入JICA。除向国际组织出资的多边援助以及由外务大臣直接掌握的双边援助外，其余所有双边援助业务都被统一整合到了JICA。JICA从原来专职负责执行技术合作项目，转变成为在外务省指导下统筹实施技术合作、有偿资金和无偿资金三大援助机制，业务覆盖从基础设施建设到民生项目各个领域的发展援助和国际合作机构。

JICA负责的技术合作主要以派遣专家、接收进修生、提供必要器材和国内培训等形式，帮助发展中国家培养人才，完善制度。有偿资金合作主要以相对宽松的融资条件向发展中国家提供资金，包括以较长偿还期限、较低利率提供的日元贷款，也包括向日本企业在发展中国家投资提供的出资和融资支持。无偿资金主要是向低收入发展中国家提供用于建设学校、医院、供水和道路等民生类服务设施的资金援助。除上述三大援助机制，JICA还负责实施国际紧急救援和青年志愿者、资深志愿等市民参与型合作，以及由JICA研究所开展的发展中国家调查研究，根据对不同地区的特性和需求的研究，分析日本在不同地区的国家利益，确定不同地区的援助重点，为制定切实可行的对外援助战略提供了重要支持。

JICA注册资金为77820亿日元（约合735.2亿美元），定员人数1845人，目前在全球设有90多个海外事务所（代表处）。据《JICA2015年报》信息，2014财年日本官方发展援助总规模为16556.28亿日元（折合156.42亿美元），其中JICA实施的双边援助资金规模为6242.63亿日元（折合58.98亿美元）。

（二）国际协力银行（JBIC）的发展演变

1961年3月，日本成立海外经济协力基金（DECF），该机构于1999年10月与日本进出口银行合并，成为国际协力银行（JBIC）。2008年，在剥离海外经济协力部门后，JBIC的其他部门成为2009年10月正式成立的日本政策金融公库股份有限公司的国际业务部，2012年，该部又从日本政策金融公库分离出来，再次成为专门承担国际金融业务的政策金融机构。

JBIC现已成为以促进日本在海外开发和获取重要资源、维持并提高日本产业的国际竞争力等为主要使命的政策性金融机构。除了原有的出口信贷等业务，为保证日本产业的国际竞争力，在必要的情况下，JBIC可以向发达国家提供出口信贷，也可以通过面向国内企业开展投融资业务，为日本企业开展海外并购提供资金支持等。据《JBIC年报》披露，2014年度JBIC出资融资及担保承诺的业务金额总计32493亿日元，其中用于维持并提高日本产业国际竞争力的20798亿日元，占64%，促进日本在海外开发和获取重要资源的10689亿日元，占33%，用于支持应对气候变化等保护地球环境的海外业务只有887亿日元，仅占3%。

截止到2015年3月31日，JBIC资本金13910亿日元（100%由日本政府出资），出资融资余额146930 亿日元，担保余额25723亿日元。在新加坡、伦敦、纽约（以上为亚洲、欧洲和美洲地区总部）和北京等16个城市设有事务所（代表处）。 

 经过历时10多年的机构和职能调整甚至反复，按照现行日本官方发展援助大纲规定，日本基本确立了由外务省掌握官方发展援助的统筹协调权和决策制定权，财务省负责对世界银行、IMF和地区发展银行的多边援助事务，以JICA和JBIC两大机构为主、分别承担官方发展援助和为开发合作事务提供金融支持的职能的协同推进体制。

二、官方发展援助和开发合作实施体制变革的背景和成效

日本始于上世纪90年代、到2012年基本稳定成型的官方发展援助和开发合作体制变革，有两方面的深刻背景。

一是多部门分头负责的行政管理模式导致效率低下和缺少透明度，引发公众不满。日本早期的对外援助是由多部门共同承担的，外务省、大藏省、通产省和经济企划厅等都是重要的对外援助部门，其他部门也都有相应的经济援助活动，如上述四个部门和JICA都有主管和实施有偿日元贷款业务的职能。无偿援助中分为资金援助和技术援助，前者包括一般无偿资金援助、粮食援助和紧急救援等，主要由外务省、原大藏省和JICA负责,后者主要包括接受研修生、派遣专家、调查团和青年海外协力队，以及器材供应等，则由外务省、通产省和农林水产省和JICA等主管和实施。受90年代后期泡沫破灭造成持续增长乏力影响，继续扩大对外援助规模已难以为继，如不能尽快提高对外援助效率，必将影响到成为政治大国的目标。为此，以明晰部门职责，理顺计划、决策、实施等层级之间关系以提高效率为目标的体制改革，就成为必然选择。

二是以对外投资为主要形式的开发合作重要性日益凸显，要求统筹安排官方发展援助和开发合作事务。日本作为一个资源短缺国家，获取资源一直是早期对外援助的主要经济目标。在建立起强大的制造业体系之后，为拓展市场、促进出口贸易增长就成为对外援助的主要经济目标。从上世纪80年代后期开始，由于日元大幅度升值严重影响了日本产品的国际竞争力,日本国内的出口型企业大量将产业转移到成本较低的发展中国家,为此，配合制造业的海外投资，为日益增多的企业海外投资营造有利环境，逐渐取代促进贸易特别是出口增长，成为对外援助的主要经济目标。通过发展援助、投资、贸易三位一体的经济协力战略，加大对官方发展援助和开发合作的统筹力度，为日本企业不断扩大境外投资提供了重要支撑保障。

从改革的实际效果看，从上世纪80年代中期开始，出口信贷等方式逐渐式微，而对外投资呈快速增长态势。从1985年到2000年，JBIC提供的出口信贷规模下降一半，而服务于投资的融资规模增长187%（见表1）。

表1  JBIC主要业务增长情况

 2015年2月，日本内阁通过了题为《官方开发合作大纲：为和平、繁荣以及所有人更好的未来》的官方发展援助大纲，其中将开发合作定义为“以开发发展中国家为主要目的而由政府以及政府机构实施的国际合作活动”，“开发”在这里被赋予了包括建设和平、政府治理、促进基本人权、人道主义援助等内容的丰富内涵。按照JICA北京事务所周妍副所长的理解，与经合组织DAC关于官方发展援助所确定的优惠度（指援助总额中的赠予比例）、毕业生（指发展中国家经济发展达到一定水平后就要退出受援国名单）等规定相比，开发合作是一个更具包容性的概念，能够更加灵活地支持国家战略目标的实现。2015年3月，日本外务省发布的官方发展援助白皮书标题即为《日本的国际合作》。在外相岸田文雄署名的前言中强调，随着全球范围内的政治和安全环境变化，发展合作将在维护区域和平稳定、共享普世价值等方面发挥更大作用。日本的发展合作也要适应这一全球性的变化。JICA理事长田中明彦在2015年报中也提出“走向开发合作新时代”的命题。上述种种表明，日本长期坚持的以促进贸易、投资和资源保障为主要目标的“经济开发型”援助模式，正在向以实现政治、安全利益，确立巩固在全球体系中的战略地位为主要目标的“战略支持型”援助模式转型。

三、日本官方发展援助和开发合作体制变革的启示

从日本官方发展援助和开发合作体制变革历程可以看到，对外援助和开发合作是一国重要的经济外交手段。日本政府在国家发展进程中，根据对外关系领域的核心目标的演进，不断在战略、计划和实施等多个层面进行调整完善，从最初满足国内建设的资源需求，经过努力开拓国际市场和服务企业“走出去”对外投资，直到最新的以确立在全球体系中的战略地位。这些做法对于我国与有关国家一道共建“一带一路”具有重要借鉴意义。

（一）加快制定对外援助总体战略

我国开展的对外援助本质上是发展中国家在“南南合作”框架下的互相帮助，与发达国家面向发展中国家的官方发展援助具有本质的不同。在我国事实上已成为全球对外援助体系重要成员的背景下，根据国家总体目标特别是“一带一路”等具有鲜明国际化特征的发展战略，依据中国的价值取向和对国际社会的贡献，从顶层设计的角度研究制定类似日本官方发展援助大纲的《对外援助和开发合作总纲》，明确战略目标和国家利益所在，研究主要援助对象区域和国家的特点和实际需求，确定不同区域的援助重点，制定不同区域化的对外援助和开发合作战略，编制实施性的多年滚动计划，明确项目决策、实施、监督等方面的职责分工。

（二）研究设立中国对外援助和开发合作实施机构

与日本在改革前的状况相似，我国目前在对外援助和开发合作领域的管理职能也分散在多个部委。随着“一带一路”建设不断推进，以对外援助带动国际开发合作的需求日益迫切，现有的体系已经不能满足援外实践的需要。建议在完善充实现有的部际协调机制作用的同时，设立专职执行对外援助管理和国际开发合作的机构，作为服务国家战略、统筹援外资金、引导服务企业、推进国际开发合作的执行机构，其职能主要包括确定对外援助项目、合作开展国情民情调查、合作编制重点国别和重点区域发展规划、遴选开发合作项目、为走出去企业提供指导服务、组织开发合作效果评估、实施人才培养交流援助等，更大力度地促进对外援助和开发合作联动发展。

（三）强化对外援助和开发合作的联动效应

基于我国目前发展所处的阶段性特征，为呼应国内经济发展进入新常态以后面临的转型升级紧迫任务，应当把服务国内企业“走出去”对外投资、为我与“一带一路”沿线国家开展务实合作夯实基础、营造氛围，作为今后一个时期对外援助和开发合作的核心任务，对外援助的重心向“一带一路”建设确定的重点方向、重点国家、重点领域和重点项目倾斜，形成对外援助促进开发合作、开发合作深化对外援助的良性互动局面。

（四）调动全社会力量加大对人文领域对外援助力度

学习借鉴JICA充分调动青年志愿者、老年志愿者和其他非政府组织积极性，在实施对外援助项目的同时，通过多种方式在有关国家深耕民意、开展公共外交，加强友好关系、改善国家形象的成功经验，加大对有关国家民间草根的对外援助和开发合作力度，特别是针对青年、媒体、宗教人士和环境、妇女等领域非政府组织的支持力度，鼓励支持国内非政府组织走出国门，在第一线深度了解有关国家的社情民意，为科学准确制定有关战略目标和规划计划提供第一手资料。