近年来，农民工不愿进城落户的说法“满天飞”。2016年4月中国社科院发布的一项“中西部农民向城镇转移意愿”调查更是认为，约一半农民工不愿意进城落户。不可否认，随着城乡公共服务差距的缩小以及城市基本公共服务覆盖常住人口进程的推进，城乡户籍“含金量”的差距正在逐步缩小。甚至有人认为拥有农村户口即可拥有土地资源这一福利使得农村户口的福利已超过了城镇户口。为此，不少人禁不住地发问：进城了，落户不重要了吗？
一、户口仍将长期承载多重功能
（一）与户籍紧密相关的显隐性社会福利仍然大量存在
我国现行户籍制度的主要功能奠基于1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》，即城镇实行常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更更正七项登记；农村实行常住人口登记和出生、死亡、迁出、迁入四项变动登记。经过几十年的发展，一些规定和条款发生了变化，户籍制度基本功能也得到进一步的完善，总体而言主要包括：人口登记管理制度、人口迁移管理制度和居民身份证制度。与此同时，在我国户籍制度形成和发展过程中，由于特定社会背景形成了一些“附属”功能，即附属于户籍制度的门类繁多的社会福利制度。随着我国社会主义市场经济体制的建立，粮食、布匹等生活必需品放开了市场，不再实行计划供应，也就逐步和户籍制度脱钩了，但就业保障、子女教育、医疗、住房、社保等福利至今仍然与户籍身份有着紧密的关系, 与户籍紧密相关的显隐性社会福利仍然大量存在，只是不同规模的城市，社会福利种类和水平差距较大。
（二）在短期内户籍改革不可能将附加的社会福利剥离
近几年来，虽然国家加快了剥离户籍制度的福利功能，但由于社会福利改革涉及巨大的利益格局调整，户籍改革不可能将过去绑缚的诸多利益因素在短期内剥离开来。在实践中，我们看到的是，本世纪以来中央政府对城镇户籍的价值是采取淡化政策的，但一些地方政府受自身利益的考虑则不但没有淡化却趋向于显化，如北京、上海相继颁布出台的住房和汽车的“限购令”就是一个例子。
（三）户籍所包含的福利差距已从城乡差距为主转向区域差距为主
随着统筹城乡发展战略的深入推进，户籍所包含的福利差距已从城乡差距为主转向区域差距为主，东部地区的户籍福利远远高于中西部地区。在地方户籍改革的实践中可以看到，一方面是积极推进城乡统筹，建立统一的城乡户口登记制度和社会保障制度，另一方面对于吸纳跨市外来人口落户却表现并不积极。
此外，城镇户籍的价值还表现在它的继承性。如果父母有城镇户 籍，子女也就有城镇户籍。这就使相当一些人为了子女的长远利益而争取得到城镇户籍 。
二、居住证与城镇户籍“含金量”还有较大差距
2015年10月21日国务院第109次常务会议通过《居住证暂行条例》，标志着国家出台的关于“城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”政策将以居住证予以落实，但居住证持有者所享有的公共福利依然与城镇户籍有较大的“含金量”。
（一）居住证所能为持证者带来的公共服务依然不能与城镇户籍人口相比拟
根据《居住证暂行条例》，居住证享有“6项服务、7项便利”，即义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务、国家规定的其他基本公共服务等 6项公共服务，按照国家有关规定办理出入境证件；按照国家有关规定换领、补领居民身份证，机动车登记，申领机动车驾驶证，报名参加职业资格考试、申请授予职业资格，办理生育服务登记和其他计划生育证明材料，国家规定的其他便利等7项便利。但即使你有居住证，保障性住房、高考、最低生活保障、下岗工人享受的优惠政策等政策，如果你没有就业地的城镇户口是享受不到的，更不用说一些特大城市、超大城市对城市非户籍人口购买住房和汽车的“限购令”。
（二）与户籍人口相比，居住证持有者往往是一些城市准公共产品的“后享用者”
在一些大城市，特别是北京、上海、广州等超大城市，由于受公共产品拥挤效应的影响，户籍人口往往比非户籍人口优先享有准公共产品。如面对有限的学位，北京、上海、济南等一批城市对子女上学按照一定规则进行排序，外来人口子女往往排序最后可选择的学校资源非常有限，所享有的教育资源质量也明显弱于户籍人口。
（三）居住证管理不确定性较大，如受到外部条件影响，首先受到冲击的是城镇非户籍人口
《居住证暂行条例》原则上规定了持证人应依法享有就业、公共服务、证照办理便利等内容，但具体的实施仍需地方政府落实，这为地方政府提供了较为宽泛的操作空间。居住证持有人在具体的城市福利获取条件上存在反复的可能。相应地，落户则是对城市居民所能享受的全部福利在获取上的一个不可逆过程，一旦获得了户籍，其享受城市福利的权益就受到法律保障。
三、把农民工落户城镇作为推进市民化的核心环节
（一）解除农民工落户城镇的“农地”之忧
农村土地制度安排被认为是影响落户意愿的重要因素。来自中国社会科学院张翼教授的研究表明，如果落户与放弃土地权利挂钩，则约有90%的农民工不愿转为城镇户口。在重庆开县的调查也显示，仅有26.05%的农民工愿意放弃宅基地。可喜的是，2014年7月国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）明确提出，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件；2016年中央一号文件《中共中央 国务院关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》也明确提出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。由此可见，国家将充分尊重进城农民的自主选择权，由农民自己来决定是否有偿退出“三权”，让农民进退有路、选择自由。因此，要顺应农民工落户城镇趋势，加快落实这一政策，推进《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等法律法规的修改完善，使在城镇落户的农民工仍然能够保留农村户籍对应的土地承包权、宅地基使用权和集体收益分配权。
（二）一步到位地以户籍化促进有意愿有条件的农民工的城镇化
习近平总书记在十八届五中全会上就“十三五”规划建议所做的说明中指出“户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度”，可见推进农民工进城落户已经引起国家高层的重视。从以上分析表明，即使在城市中对外来常住人口实行了居住证制度，但由于居住证持有者与城镇户籍人口“含金量”的巨大差别，尽可能让更多的农民工一步到位地落户城镇是农民工市民化较优的路径选择。
我国事实上依据享有的社会福利多寡已将城市人划分为“两类人”：拥有居住证的低福利城镇人口和拥有户籍的高福利城镇人口，形成了城镇新的“二元结构”。虽然受国家和各地财力的影响，这是政府的无奈之举，但与以人为本的“同城同权”要求有较大差距。因此，建议在尊重意愿的基础上，尽可能地降低低福利城镇人口比重，尽可能地让有条件的农民工取得城镇户口，减少未来“二次”市民化的存量，以户籍化促进农民工的城镇化、以户籍身份实现社会保障与公共服务的共享。这既是我国经济社会持续健康发展的重要战略举措，也是以人为本新型城镇化的客观要求。