深化价格改革须“政府定价”定位转型

“政府定价”在现代市场经济国家被称为价格规制，是政府重要经济职能之一。目前我国“政府定价”的范围已减至与发达市场经济国家接近，但因其职能定位不清、理念和方法落后，仍常被当作计划经济的尾巴而广受质疑，工作绩效也受此影响。今后的价格改革，不应限于“放开价格”，“政府定价”也应基于市场经济定位转型，引入价格规制的现代理念和方法，建立基于法治和公众参与的监督制衡机制，实现国家价格规制的体系和能力现代化。

一、“政府定价”是市场经济国家政府重要经济职能

在发达市场经济国家，“政府定价”的主要对象也是具有自然垄断属性的公用事业（表1）。其中，电力、天然气和供水行业的管网环节，自然垄断属性较强，“政府定价”最为普遍，干预程度最深。随着技术进步导致的竞争程度提高，邮政与通讯行业的“政府定价”已仅限于普遍服务环节。在交通行业，“政府定价”存在于具有垄断性或需政府补贴的交通类基础设施和服务，如铁路、机场、航空管制服务、城市公共交通等。

表1 发达市场经济国家典型经济性规制机构及价格规制范围

“政府定价”在发达市场经济国家被称为“价格规制”，是政府重要经济性规制职能。价格规制是指政府或法律授权的公共机构依据规则对被规制价格的限制，目标是平衡买卖双方经济利益关系，兼顾公平与效率，进而实现资源的优化配置。价格规制是经济性规制的核心内容，规制经济学的主要研究对象，就是公用事业定价问题，法国经济学家让.梯若尔也因其对新规制经济学的贡献而获2014年诺贝尔经济学奖。

价格规制不同于宏观经济调控。宏观经济调控以宏观经济学及相关的金融学、财政学等为基础，而价格规制以微观经济学、规制经济学、法学、政治学等学科为基础；宏观经济调控涉及所有经济主体，而价格规制以具体的垄断性行业和企业为对象；宏观经济调控以实现整体经济稳定为目标，而价格规制的目标是在市场失灵行业，通过制定合理价格引导资源优化配置；宏观经济调控主要以灵活的货币政策和财政政策作为手段，而价格规制以规则制定及其执行为手段，不允许“相机抉择”。

发达市场经济国家均有专业的价格规制机构。价格规制专业性强、工作量大，须为此投入大量公共资源。因此，发达市场经济国家均设立独立或半独立的经济性规制机构。该机构依法设立，并经法律授权对相关规则与程序、定价方法、信息公开、消费者参与等做系统安排，对被规制企业的价格，以及与之相关的投资、成本、质量等内容进行“精细化”深度干预。

二、深化价格改革须“政府定价”定位转型

定位于价格规制。价格规制是现代市场经济国家政府重要职能，是在市场失灵行业实现公平、公正和优化资源配置的一项最为重要的制度安排。因此，我国“政府定价”不宜继续作为宏观经济调控手段，而应专注于公用事业等市场失灵行业价格合理化问题，平衡消费者与被管制企业的利益关系，促进资源优化配置。以此为前提，相关机构才能有清晰而稳定的职责边界，其工作人员才能掌握适用的知识体系和工作技能，进而集中力量做好“份内之事”，把该管的价格管好。

依“规”而为。市场经济运行过程中，产品和服务价格水平的高低，不仅关系被规制企业与消费者间利益的此消彼长，而且也因此影响买、卖双方的行为而关乎资源配置的效率。因此，价格规制必须平衡买、卖双方的经济利益关系，从而也就必须依“规”而为。这里的“规”包括两个层次：第一层次的“规”由相关法律明确规制机构的职责、机构设置及其决策须遵循的程序等；第二层次的“规”是具体的价格规制原则、方法及适用于具体规制对象的会计准则等。

引入成熟先进的规制方法。价格规制的内容包括总收入（平均价格水平）和价格结构（各类用户应分摊的成本和支付的价格）两个方面。国际上通用的规制总收入的主要方法是回报率规制法和上限规制法，此外还有标尺竞争、滑动收益等激励性机制，通常与回报率规制或上限规制配合使用。我国近期可实行“回报率+滑动收益率/标尺竞争”模式，待积累一定经验和相关条件后，可引入激励性更强的“上限制+滑动收益率/标尺竞争”。建立与分类用户成本相适应的价格结构,一是要基于用户的消费特性，公平分担其对系统成本的责任；二是要正确认识交叉补贴问题，在已对居民实施“阶梯价格”后，应尽快取消工商业用户对居民用户的补贴，以降低工商企业不合理负担。

分行业建立规制会计制度。成本是价格规制的基础。我国虽然出台了定价成本监审办法，但成本的分类和核算办法仍沿用通用的会计准则，难以判断成本发生的合理性。应按国际惯例建立规制会计制度，对须价格规制的电力、天然气、铁路网络和供水等行业，根据其行业特点和规制需要，分别制定成本分类、核算规则及信息报送要求等相关制度。

设立职能完备的规制机构。公用事业行业的价格、成本、投资、质量、准入等经济行为相互影响，在发达市场经济国家，同一行业的经济性规制职能，大多集中于同一机构。而在我国，与公用事业相关的经济性规制职能，分散于多个部门。可借鉴发达市场经济国家的做法，并结合我国的实际，设立由国家发展改革委领导的“国家规制与反垄断局”，在执行竞争政策的同时，对能源、供水、交通等行业的自然垄断性环节以价格为核心进行综合性规制。各省级政府也应相应对政府机构作类似的整合，如设立“公用事业规制委员会”和反垄断垂直派出机构等。

建立实质性的公众参与机制。由于信息不对称，相对于经营者，消费者始终处于弱势地位，如果消费者没有组织起来，力量对比就更为悬殊。在国外，规制机构内部设有专职的消费者保护部门，在经济、财务、技术、法律等专业方面予消费者以帮助，使消费者有效参与相关决策。此外，消费者协会也是分专业的，而且是真正的利益共同体。这些“消协”为与垄断性企业相抗衡，雇有自己的经济学家和律师，让他们长期跟踪研究垄断性企业的运营情况，以便在捍卫自身利益需要时，能及时做出内行的、有说服力的证词。我国的价格听证会要完全达到期望的目标，也必须走这条道路。作为努力的方向，应有计划地发展能真正代表消费者利益的专业性的消费者协会，必要时，政府还应给予一定的资助。近期，也可考虑让各行业协会作为消费者一方参加与之利益相关的价格听证会，以提高消费者方面与被管制企业相抗衡的实力。