加快提高户籍人口城镇化率，要综合实施“三大举措”调动“两个积极性”

转移人口落户意愿低，地方吸纳落户不积极，制约着户籍人口城镇化率的提高。按照本世纪以来的趋势推算，要实现2020年户籍人口城镇化率45%的目标，仍存在较大困难。建议尽快在农村产权制度改革、保障性住房供应、市民化成本收益协调机制上探索突破，充分调动转移人口和地方政府两个积极性，确保户籍人口城镇化率加快提高的战略目标如期实现。

一、按既有趋势，户籍人口城镇化率指标难以如期完成

2015年，受益于户籍制度改革红利的释放，户籍人口城镇化率出现了较大幅度的提升，其与常住人口城镇化率的差距缩小到16个百分点左右。然而，按照2001-2015年户籍人口城镇化率的平均增长速度推算，到2020年全国户籍人口城镇化率仅为43.8%，与中央要求的45%既定目标有一定差距。

二、转移人口和地方政府两个“不积极”，带来严峻挑战

（一）城乡推力—拉力转换，导致转移人口进城落户意愿不强

近十余年来开展的数十项问卷调查显示，愿意进城落户的农民工占比呈总体下降的态势，平均水平从2003年的58%下降到2014年的34%，降幅超过了四成。更为严峻的是，10万人以上的大样本调查显示，落户意愿最高不超过25%，最低还不到8%。综合各项调查中不愿意进城落户的原因，不难发现，城乡之间推力与拉力的转换，是重要的原因。

从城镇的角度看：一是作为拉力的“高收入”转换为作为推力的“高成本”，包括高房价、高消费支出等，务工收入的增长赶不上生活成本的上涨；二是作为拉力的城镇“高福利”明显弱化，大部分基本公共服务项目都已经覆盖到常住人口，城镇户口不那么“稀罕”了；三是作为拉力的城镇就业创业和发展机会，在经济增长下行压力不减、产业结构加快调整中，变得不那么稳定，因此也出现了弱化，尤其表现在2008年国际金融危机后出现的超低落户意愿。

从农村的角度看：一是土地从推力转换为拉力，原来的“人多地少养不活人”，变成了承包地、宅基地和集体经济的预期高收益，至少也是离开城镇重回农村的退路和保障；二是新农村建设等反哺农村的政策，在很大程度上改善了农村的面貌和生产生活条件，形成了新的拉力；三是农村社会保障制度的建立，使广大农村居民也享有了养老、医疗等待遇，而且这些待遇需要个人支付的负担比城镇要轻，也产生了一定程度的拉力。

由此，原先受户籍阻隔“不让来”和“不能来”的问题，转变为“不想来”和“不愿来”的问题。更有甚者，一些地方还出现了“非转农”的“逆城市化”现象。

（二）财力限制和认识误区，导致地方吸纳落户积极性不高

重庆、成都等较早推行城乡统筹的地区，对创造条件让农业转移人口落户、提高户籍人口城镇化率，是比较积极的。但对于大部分地区来说，由于财力有限而支出责任较大，要给予农业转移人口完整的市民待遇，存在比较大的资金缺口。我们通过访谈了解，有的地方担心，落户会带来永久性的财政负担，一些隐性的负担也会显性化。

对转移人口市民化成本及其分担存在的认识误区，也产生了明显的消极作用。误区之一是，只计成本，不算收益，形成思维定式，认为推进市民化就意味着多负担成本，而没有任何收益，这显然会对推进市民化工作产生消极的态度。误区之二是，高估总成本负担，回避增量支出的可承受性，既不扣除原来在农村享有公共服务的成本，也不扣除基础设施投资中由社会力量承担的部分，造成地方认为市民化是“难以承受之重”的心理负担甚至是恐慌。误区之三是，过于强调基层责任，忽视有效激励措施，省级政府甚至地市级政府只当“二传手”，把支出责任完全压给县区一级，基层对财政资金缺口的担心，会导致市民化进程实质性地受阻。

我们的测算表明：农民工进城落户1亿人，将给地方经济带来5300多亿元的收益，给各级财政带来1600多亿元的收益，总收益可达7000多亿元，而财政实际承担的增量成本仅有6800多亿元；地方政府将承担市民化财政成本的97%，而其享有市民化财政收益的份额仅有67%，地方财政的净损失高达5500多亿元，存在明显的资金缺口；东部地区将承担绝大部分财政净损失，占地方净损失总额的比例高达85%，中部和西部分别承担9%和6%左右。

三、加快提高户籍人口城镇化率需实施三大举措

（一）深化农村产权制度改革，消除农民工进城落户的后顾之忧

首要的是尽快明晰农村集体资产产权归属，让农业转移人口吃下“定心丸”。建议全面开展农村土地确权颁证、集体经济组织成员权认定和集体资产股份权能改革，在“确权到户”基础上进一步实现“确权到人”。修改《农村土地承包法》第26条关于“承包期内承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包的耕地和草地交回发包方”等不合理条款，依法保障集体经济组织成员享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，确保进城落户不影响在农村的合法权益。

二要探索建立农村集体资源使用者付费制度，推进由福利性无偿划拨转为有偿使用。近期建议以宅基地制度改革为核心，采取新老划断的办法，对农民已经合法取得并符合标准的宅基地可以继续无偿使用，对新申请的宅基地按照地理位置、村庄规划、交通状况等收取不同标准的使用费。此后进一步拓展，对于农村新增人口取得土地和资产的，一律采用市场化购买方式，不再无偿分配。

三要健全农村产权流转交易和收益分配机制，增强转移人口“带资进城”能力。要按照“有条件、分阶段”的原则推进农村产权交易流转，探索农村宅基地使用权、集体经营性建设用地使用权等市场交易方式，积极发展农村产权抵押融资、评估担保、财务会计、法律咨询等服务，以农村信用合作社为主开展农村土地金融业务试点。要以土地产权交易为核心，理顺国家、集体、个人的增值收益分配关系，确保大部分土地流转增值收益由村集体及集体经济组织成员享有。

（二）优化保障性住房供应，提供农民工家庭可负担的稳定住所

一要采取以租为主的导向，加快将农民工纳入城镇住房保障范围。将政府保障性住房覆盖的重点人群，从本地户籍居民家庭的20%以上，调整为常住居民家庭的20%以上。优先通过租赁方式解决农民工住房需求，全面取消租赁型保障房（公租房和廉租房）申请的户籍限制，对户籍人口和居住证人口一视同仁。

二要面向举家迁移的需求，改善保障房的户型和区位。合理设计保障性住房的户型结构，针对举家迁移家庭成员共同居住的需求，调增两居室、两室一厅等户型的比例。根据产业集聚和公共服务设施布局，更多在农民工家庭日常生活和工作通勤比较便捷的位置选址建设保障性住房。

三要创新产权持有方式，促进保障房建设资金的长周期平衡。除了对政府须兜底保障的人群只租不售外，对租赁型保障房可以先租后购，创造条件让长期租住的农民工家庭拥有房屋的部分产权，同时让政府回笼一部分建设资金。根据地方实际，共有产权的保障房，可采取限制转让年限、补缴土地出让金、向政府交纳增值收益一定比例的方式来上市交易，也可采取封闭管理、只能由政府回购的方式来出售。

（三）建立市民化成本收益协调机制，有效激励流入地政府

一要加强研究与宣传，形成对市民化收益的积极看法。从转移人口对财政税收、城市建设、产业发展及地方经济整体贡献等角度，全面测算市民化的收益；同时借助影响广泛的传播手段，宣传转移人口创造的价值，促进流入地政府正确认识到吸纳转移人口进城常住和落户的好处。

二要分类推进户改，把握好居住证改革与落户的节奏。居住证试点早、条件成熟的地区，应以长期在城、举家迁移的农民工为重点，引导直接落户；转移人口以省内迁移为主的，应进一步放宽落户条件，取消购房投资纳税限制，降低社保和居住年限要求；居住证刚起步的，应尽快明确并兑现居住证持有人的公共服务项目。