补充养老保障发展难在哪儿？

内容提要：补充养老保障制度创建基本完成，然而仍存在发展水平滞后、结构分布失衡、运营模式不成熟和可持续风险集聚等方面问题，成为我国社保体系应对人口老龄化的关键“短板”。为提高补充养老保障的有效供给能力，坚持供需双向同时发力，明晰制度结构框架，健全税收优惠和投资管理政策，精简降低“五险一金”费率，调动社会建立各类补充养老保障的积极性和主动性。

一、我国补充养老保障制度明显滞后

（一）覆盖人群狭窄，保障深度不足

多层次养老保障体系建设经过多年的积累和探索，制度建构基本完成，但覆盖广度和发展深度明显不足。截至2015年底，我国企业年金参加职工2239万人，仅占企业参加职工基本养老保险人数的6.55%，建立企业年金企业7.55万户，不足全国企业单位总数的0.35%。第三支柱税收延递养老保险虽然提议较早，但依然处于酝酿状态，对于制度结构和税收优惠方式尚存在不同意见，还不能形成保障能力。

表1 企业年金覆盖情况（2006-2015）

（二）结构分布失衡，中小企业落后

建立企业年金的中央企业量虽然仅占建立年金企业总数的7.08%，但其覆盖的人群占参加企业年金总人数的45.19%，年金基金结余占年金基金结余总额的52.68%。而中小企业建立的企业年金基金，占全国企业年金基金总规模的4%，缴费人数占比仅为10%，使企业年金成为“富人俱乐部”。

（三）运营效率“漏出”，后续发展乏力

年金业务尚未形成成熟稳定的盈利模式，《企业年金基金管理办法》规定受托收费上限是千分之二，行业自律公约规定收费下限是千分之一。在实际业务开展中，中小养老金公司为了争取市场份额，已经把受托管理收费拉低到万分之八，使经营业务收入无法完全偿付正常成本支出。在增量业务有限而存量过度竞争的大环境下，大多数中小养老金公司已经陷入多年亏损的境地，运营模式持续性面临严峻挑战。

（四）待遇权益不稳，经济风险集聚

从年金管理运营绩效来看，2007年到2014年我国企业年金加权平均收益率为7.87%，看似取得了比较稳健的保值增值成绩。若扣除2007年41%的极端值情况，加权收益率下降到3.14%，仅略高于银行一年期定期存款利率和通货膨胀率，低于5年整存利息水平，并没有体现出企业年金投资运营应当具有的投资收益优势。特别是2008年和2011年出现了负收益情况，拉低了当年及前后年份退休人员年金待遇水平。

二、制约补充养老保障发展的原因分析

（一）需方因素：基本保险挤压需求

从缴费能力来看，“五险一金”高缴费使企业和职工没有余力发展补充养老保障。企业年金、职业年金等补充养老保障制度发展成熟国家，普遍把企业和职工综合费负控制在合理水平，把基本社会保险缴费水平控制在20%以内。当前，我国境内企业职工五项社会保险名义总费率已经达到职工缴费工资35%左右，再加上各地10%到24%的住房公积金缴费、残疾人保障金等相关支出，企业在职工福利方面负担已经逼近承受临界点，没有余力去进一步改善职工的养老保障待遇，也没有利润空间落实各项补充保险政策。

从保障需求来看，基本养老保险“高替代”对补充养老保障形成明显的“挤出”效应。近年来，我国职工养老保险替代率持续稳定在66%以上，2015年已经达到67.5%，高于美国、意大利、法国等国家第一支柱替代率20-30个百分点，高于日本公共年金总体替代给付5-10个百分点。在基本保障刚性福利支撑下，企业和职工建立补充保障形式的需求并不迫切。同时，还有相当一部分企业经营者和职工把养老问题视为政府单一责任，既没有“福利杠杆”的人力资源管理理念，也没有形成多方共担的责任意识，进一步抑制了有效需求。

（二）供方因素：有效保障供给不足

我国的企业年金和职业年金制度构成结构单一，不能满足职工多元化多层次的保障偏好。企业年金制度设计以美国401K计划为蓝本，职业年金又参考企业年金规则创制，两种补充养老形式均采取单一的个人账户方式管理，在待遇计发方面也遵循缴费确定（DC）原则，这种无视个体风险偏好差异的“一刀切”设计不符合多元化参保需求。对于年轻职工和高风险偏好者，实行DC计划满足了他们追求高收益和长周期回报的要求。而对于年龄较大职工和风险厌恶型职工，则面临积累不足和权益波动率高的问题。

表2 混合型年金计划与DB、DC计划的比较

（三）制度因素：税收优惠力度偏弱

2008年《财政部关于企业新旧财务制度衔接有关问题的通知》，明确税前列支企业缴费部分不得超过上年度职工工资总额的4%，并以此作为企业供款上限。2016年6月人社部《企业年金规定（征求意见稿）》，提出把企业和个人缴费之和调整为12%，并规定具体缴费比例由企业、职工协商确定，为扩大税惠力度提供了改革空间。从横向国际比较来看，即使考虑改革后的税惠比例调整，依然不能为年金制度成熟发展提供有力的外部支持环境。如，加拿大对建立职业养老金企业允许税前列支企业供款比例为18%，澳大利亚超级强基金制度规定为20%，法国为22%。

（四）环境因素：资本市场改革迟缓

我国资本市场建设尚不完善，市场规模偏小，投资品种结构简单，产品和避险工具创新相对不足。机构投资者趋势性投资泛滥，市场随机性强，加剧了资本市场运行不稳定性，也使企业年金等补偿养老基金市场化管理面临更大的收益波动风险和本金保值风险。

三、推动健全完善多层次养老保障体系的改革建议

（一）加强政策框架顶层设计，明确补充养老保障定位

1、制定《社会保障法》，合理确定多层次体系定位。在修改完善《社会保险法》基础上，促进制定符合国情的《社会保障法》，把企业年金、职业年金、税收延递型养老保险以及其他补充养老保障形式均纳入法律框架下规范管理，为多层次保障体系构造提供纲领性依据。改变目前政策中模糊的表述方式，明晰基本保险与各类补充保障形式边界，廓清不同保障层次下各类保障形式的功能目标和人群定位，确定多层次养老保障体系不是对基本养老保险的简单补充，是通过多种保障形式的有机协调、保保联合，充分发挥市场力量和个人自我保障积极性，进一步提高社会保障总体水平，减轻城乡居民养老支出压力。

2、搭建兼顾保障和增值双重功能的税延养老保险框架，充分激发社会养老储蓄需求。参考税优商业健康保险试点办法，由保监会出台税收延递养老保险产品指引框架，在产品设计中兼顾风险保障与养老储蓄功能，并规范分红计算方式，确保分红水平体现保险资产的真实投资回报，使养老储蓄类产品更加贴近城乡居民的保障需求，更加贴近我国资本市场发展实际，从源头上提高我国第三层次养老保障的保障供给能力与参与吸引力。

（二）优化产品和服务供给，充分适应多元保障需求

1、探索引入个人养老投资账户，发挥自主投资优势。参考美国IRAs个人退休账户做法，允许未能参加税收延递养老保险的个人，按照同等税惠比例把部分收入存入专门开设的个人养老投资账户，作为又一个人自主储蓄补充保障形式。由账户持有人依据风险收益偏好，在规定的资产组合框架下自主、灵活地配置账户资产。并规定在个人法定退休年龄之前，除身故、重大疾病、重大意外等情况外，账户资金不得提前支取，确保投资账户专款用于养老。

2、改革年金企业经营方式，引导产业良性竞争发展。坚持《企业年金基金管理机构基本服务和收费标准行业自律公约》确定最低限价，法人受托机构基本年金管理费用不能低于千分之一，对于高于千分之一收费部分允许年金基金管理企业根据经营业绩按比例以分红形式反馈至职工年金账户，改变单纯打“价格战”的低水平竞争格局，也不过分增加企业和参保职工负担。通过拉平管理成本方式，引导委托人和受益人更加关注年金受托人的经营实力、服务质量和专业水平，依据年金产品设计和增值服务“用脚投票”，促进市场回归理性竞争。

（三）降低“五险一金”缴费成本，释放市场发展空间

1、精简整合健康风险保障类险种，提高资金使用效率。在基本医疗和生育保险合并实施基础上，进一步整合工伤保险，形成以保障城乡居民健康、消除健康风险因素为导向的社会健康综合保险制度。通过集合风险管理，盘活利用存量基金等方式，提高缴费资金使用效率，使单位缴费费率率较职工医疗、工伤、生育分别承保下降1.25个百分点。

2、提高统筹层次，下调积存过多险种费率。加快推进基础养老金全国统筹，按照中央和省级双重架构统筹管理基金，统一各省基本养老保险政策，并按照各省筹集基金的一定比例，上缴形成全国养老统筹基金，在不同省份间进行余缺调剂。在全国范围内逐步统一单位缴费费率，并以此为契机，使职工养老保险单位费率下调2个百分点。

（四）完善税惠分配政策，激发企业个人参保动力

1、合理确定税收优惠水平，提高企业和个人供款比例。上调企业年金缴费阶段税收优惠比例至18%，确保在目前投资收益率下，缴费水平能够支持约20%的退休收入替代。同时，建立起税收延迟养老保险税惠调整长效机制，根据城乡居民收入增长情况和保险成本变动即使调整税惠额度，避免定额税收减免方式引发政策激励效应弱化。

2、落实年金利益公平分配原则，防止扩大收入差距。规范年金权益分配办法，明确根据职工个人缴费工资基数和供款数额，按比例把企业供款部分配比记入职工的年金个人账户，避免在分配中领导、骨干多记权益，基层职工少记权益，也要防止年金计划成为少数高管的特有利益。同时，完善年金领取环节的课税规定，参考各国普遍采用的提前支取“惩罚性”课税政策，对未达到法定退休年龄而申请一次性领取年金积累的年金账户持有人，按比例补缴应扣个人所得税款，对于企业税收减免部分分摊计税，控制企业个人利用年金计划套现、偷逃税费的情况。

（五）健全基金投资管理办法，夯实保障供给经济基础

1、鼓励年金基金进入政府公共项目，优化资产组合结构。进一步完善年金投资管理相关政策规定，允许年金基金在不影响当期支付，并留有一定准备金的基础上，富余资金可以扩大多元化运营范围。参照国外养老基金的投资占比和基本养老基金投资结构，并考虑到我国政府的财务担保能力较为充分，保障性住房、棚户区改造等公共项目又是保障和改善民生所迫切需要的投资方向，建议明确并限定年金基金中不超过30%的部分可以直接投资政府公共项目，或者以企业债、金融债投资方式间接投资。

2、建立年金收益平准机制，平滑投资风险。针对DC计划下，年金投资收益和参加人退休积累权益不稳定的问题，可参考美国部分职业年金计划做法，建立风险准备补偿机制，从超过一定比例的盈余中按规定计提，当投资回报率连续低于无风险水平时，动用风险准备金弥补。年金基金是老百姓的“养命钱”，且始终面临资金支付的流动性要求，风险准备金提取比例不宜过高。可规定受托机构按照受托年金计划基金净收益的1％提取风险准备金，余额达到计划资产净值20％时可不再提取，熨平资本市场周期波动对职工退休权益的负向影响。