社会保障“防风险”、“补短板”是应对人口老龄化的关键

人口老龄化已经成为我国经济社会发展和现代化建设所必须把握的最基本国情。健全完善社会保障制度，是确保老年人老有所养、病有所医的基本制度安排，也是世界各国应对人口老龄化的共同对策。但从我国社会保障供给来看，制度赡养结构日趋老化，基金运行风险集聚，关键环节还存在保障短板，不能适应日趋严峻的人口老龄化发展形势。

一、人口老龄化加速，使社会保障制度运行风险加大，前期“防风险”准备明显不足

从赡养结构看，已经面临制度老化的结构性拐点。主要社会保险赡养结构老化速度已经连续第5年快于扩面速度。其中，职工基本养老保险赡养比由“十二五”初期的3.16:1降至2015年的2.86:1，职工基本医疗保险制度赡养比由“十二五”初期的3.02:1降至2.84:1,均为九年以来最低水平，因制度扩面带来的缴费“红利”基本消耗殆尽。考虑2012年以来，企业缴费人员占参保职工比例持续下降至80.3%，中断缴费人员有所增加，制度赡养结构恶化情况更加严重，职工养老和医疗保险的实际赡养比已经逼近2.28:1。对于部分老工业基地、国企占比较高的省份和统筹单位，已经面临不足2个在职职工赡养一个离退休职工的严峻形势。

图1 “十一五”以来我国职工养老和医疗保险赡养比变化情况

从财务可持续性看，基金收支失衡问题逐步显现。主要社保制度面临基金支快于收的困境，已经很难依靠自平衡机制来维持财务稳健，对于财务补助的依赖程度不断加深。“十二五”以来，职工基本养老保险征缴收入增长出现断崖式下降，由2011年的25.4%降至2015年的12.6%，财政补贴资金占基金总收入比重提高约2个百分点。全国当前已经有22个省份出现职工养老保险基金收不抵支，108个职工医疗保险统筹单位出现当期收支缺口。如果维持现有的社保缴费率水平、养老金替代率水平和医保报销比例，2017年左右基本医疗保险基金面临全面亏损状态，2030年之后养老保险社会统筹基金将陷入持续性收不抵支，制度可持续性面临极大挑战。

为了应对人口老龄化带来了可持续风险，我国先后采取建立统账结合基本养老和医疗保险制度，做实职工养老保险个人账户，加大养老基金预筹积累等措施，但是各项政策并没有达到预期效果，应对老龄化的“防风险”准备明显不足：

个人账户储蓄积累功能未落实。在养老保险方面，我国虽然先后在11省市实施做实职工基本养老保险个人账户改革试点，因中央和省级财政做实渠道采用定额包干的办法，补助资金不能够足额清偿因个人缴费挪用发生的债务缺口，补助水平也不能随记账数额变化及时调整，个人账户账实缺口不断加大。目前，个人账户总记账规模达到4.7万亿，而做实个人账户改革实际积累资金约5000亿元，实际做实比例仅为0.8%。在医疗保险方面，个人账户积累额度普遍有限，且资金调用级别优先于个人自付，再加上部分地区实施分级化管理，很难形成长期、终身医疗储蓄效应，对住院统筹起付线下部分补偿作用也及其有限。部分地方把每月提取的医保个人账户资金打入“医保存折”或者具有金融功能的社保卡，导致医保账户资金蜕化为一般的津贴福利，丧失了强制性医疗储蓄的基本属性。

基金预筹积累明显不足。从预筹积累水平看，职工基本养老保险资金累计结余39937亿元，再加上全国社保基金约15086亿元积存，累计积累水平仅为我国国民生产总值的8.13%，与美国等国家社会保障预筹积累占国内生产总值30%以上的积累率相差甚远。从支付能力看，职工基本养老保险现有结余资金可支付月数为17.7个月，全国社保基金结存资金相对于五项社会保险的支付能力更是不足5个月，远不能满足现收现付保险2年以上支付能力的刚性风险准备要求。由于统筹管理层次低，已积累的社会保险资金普遍集中于北京、上海、广东、江苏、浙江、山东等东部省市及其他各省的经济发达地区，不能真正发挥削峰填壑、平衡收支的调节作用，黑龙江、吉林、青海、河北、辽宁、陕西、天津、湖北等部分省市职工基本养老保险基金可支付月数已经降至10个月以下。

二、社会保障制度供给还存在明显短板，不能完全适应老年人的保障需求

从保障水平来看，对城乡老年人的经济支持和风险分担力度明显不足。城乡居民养老保险个人缴费水平低，参保积累年限短，积累资金缺乏保值增值渠道，个人账户养老金每月仅为20元左右，与基础养老金合计仅为100元左右。按照2015年城镇居民人均可支配收入31195元和农村居民人均纯收入11422元计算，替代率分别为3.21%和8.76%，不仅与城镇职工养老保险45%左右的替代率相差甚远，也仅是各地农村最低生活保障线标准的一半，无法真正使城乡老人“老有所养”。新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险虽然开始了整合步伐，但制度依然采用“一制两档”的方式封闭运行，城乡老年人待遇差距大、报销范围和报销水平不一致问题依然存在。特别是新农合普遍采用一县一目录的办法确定报销范围，诊疗目录和药品目录相对狭窄，参保人员实际获得的费用补偿并不高，并为跨地区享保造成诸多不便。

从保障内容来看，失能风险分担等关键环节存在缺项。截止2015年，我国失能、半失能老人已突破4000万，占老年人口总数的20%以上，并且数量和占比都保持了快速增加趋势。如果不能妥善解决老年人的护理问题，将会带来医保基金在老龄高峰时支付压力大幅增加，并使家庭面临严峻的“老年护理危机”，形成沉重的经济和照顾压力。整体来看，国内的长期护理保障仍然处于空白状态，青岛等十地市开展的长护险试点存在保障内容和供给方式狭窄、筹资管理单一、支付管理粗放等问题，如，南通居民医保参保人员筹资中来自财政明补和暗补比例达到55%，青岛市长护险在“十三五”期间缴费收入和实际支出之间将面临的资金缺口接近1/3。

从保障层次来看，补充保障体系非常不发达，对于社会保险单一支柱依赖程度过深。2015年我国参加企业年金职工人数为2316万人，仅相当于职工养老保险参保人数的6.55%，同比减少了0.46个百分点，年参加人数增幅低于职工基本养老保险扩面速度2.5个百分点。建立企业年金单位7.55万户，不足全国企业单位总数的0.35%。且年金结构分布失衡问题突出，中央企业在已经建立企业年金单位中占7.08%，但其覆盖的人群占参加企业年金总人数的45.19%。年金权益占企业年金基金结余总额的52.68%。由于税惠政策框架局限，企业和个人总供款水平仅能提供15%左右替代率，不能成为基本养老保险有力的补充，且与制度设计期望20%至25%的替代率相比，还存在5至10个百分点的缺口。

表1 “十一五”以来企业年金发展情况

三、以“防风险”、“补短板”为重点，提高社会保障制度应对人口老龄化能力

“十三五”时期是我国应对人口老龄化的关键机遇期，要按照人口年龄结构变动的需求和约束条件，加快完善社会保障制度顶层设计，改革不适应人口形势转变的关键环节和重点领域，防范制度运行风险，补齐保障缺失项目，健全可持续发展机制，为应对老龄化筑牢织密社会托底安全网。

坚持“统账结合”架构，完善基本制度模式，提高面向老年群体保障效能。基本养老和医疗保险是涉及国计民生的长期制度安排，为确保制度的平稳发展，减少外生经济和社会成本，要继续坚持社会统筹与个人账户相结合的制度框架和缴费比例，避免长期效果难以准确判断的颠覆性改革。考虑在当前政府财力负担能力下，继续做实养老保险个人账户确有较大困难，可采用名义账户设计，兼顾参保激励功能，确定适当的记账利率，保证账户所有者享有合理的发展权益。改革医疗保险个人账户制度，鼓励有条件的地方探索扩大个人账户资金利用途径，探索打通家庭内部成员间个人账户的使用边界，把社会共济和家庭互助有效结合，提高个人账户闲置资金利用效率。在不影响收支平衡前提下，允许把个人账户结余资金转用于医保门诊统筹和大病保险，更好地发挥对老年人及其家庭大病支出和灾难性卫生风险的分担作用。

加强顶层设计，注重精细化管理，平衡人口年龄结构变动带来的财务风险。一是制定循序渐进的延迟退休年龄方案，用10年左右时间分别将女工人和女干部退休年龄由50岁和55岁延迟至60岁，进而用15年左右时间同步延迟男女职工退休年龄至65岁。设置5年时间作为政策准备期，避免因利益调整幅度过大、改革措施过激、改革进度过急而引发社会稳定问题。二是合理调整最低缴费年限，把养老保险最低缴费年限由15年分步提高到30年，把各地医疗保险最低缴费年限分步提高为男职工30年、女职工25年，未满退休地医疗保险最低缴费年限职工需按照灵活就业人员标准逐年补缴。三是健全待遇确定和调整机制，落实基本养老保险“多缴多得、长缴多得”的待遇确定原则，待遇调整幅度综合考虑上年度在岗职工工资增长、消费物价指数变动、基金收支和财政负担能力，引导形成合理的待遇调整预期，防止发生福利冲动和福利失控。

拓宽筹资来源，增加应对老龄化战略储备，提升社保制度抗风险能力。一是加强减持、划转国有资产筹资力度，按照划转范围从宽的思路，把部分上市公司的国有股份转入全国社保基金，作为长期投资持有，按比例将部分中央所属国有企业上缴利润转拨给全国社会保障基金管理，到2030年，实现全国社保基金对于主要社会保险项目可支付月数不少于12个月。二是要进一步明确和完善养老基金投资管理办法。确定全国社保基金理事会为养老基金投资管理的受托机构，优化基金投资结构，适当降低股票、股票基金、混合基金、股票型养老金等高风险产品比例，提高国家重大项目和重点企业股权投资比例，在降低运营风险的同时更好地分享我国经济发展成果。

消除保障盲点，强化共担共济，确保全民“老有所养”、“老有所医”。一是持续扩大基本养老和医疗保险覆盖面，重点消除家政服务、农村新兴产业、互联网创业就业等新业态就业形式的保障空白点。二是消除养老和医疗保险政策实施中的户籍“歧视”，允许农民工及其他从事非正规就业务工人员在居住地就地缴费参保，探索职工医疗保险家庭参保办法，解决随迁老年人看病就医难问题。三是提高社会保险基金统筹管理层次，平衡地区养老负担。按照中央与省级双层基金架构方式，推动基础养老金全国统筹，运用中央财政补助和各省上解的统筹调剂金形成中央统筹基金，按比例负担参保人员基础养老金。推动建立医保风险平准机制，实现不同制度之间和不同统筹单位之间的基金风险共济。四是缩小群体间待遇差距。探索实施个人收入按比例缴费办法提高城乡居民基本保险筹资水平，并依据缴费年限实施梯度补贴。逐步建立居民养老保险基础养老金待遇正常调整机制，全面实施居民医保门诊统筹制度。以城镇基本医疗保险诊疗、用药和临床服务规定目录为基础，吸收新农合原有目录规定中合理部分，建立统一的国民医保目录。

补齐短板缺项，形成立体化保障能力，带动社保制度与经济发展良性互动。一是推动长期护理保险制度成熟定型。以医养统筹为主线，全民皆保为重点，多方共担为核心，加快建立起覆盖全体基本医疗保险参保人员的长期护理保险制度，到“十三五”末形成年保费收入规模超过1500亿元的护理保险市场，拉动护理服务消费5600亿元。二是实施更加积极的企业年金税收优惠政策。适当提高年金缴费税前列支比例，明确企业年金投资收益及收益增值部分在领取时免纳个人所得税，个人选择退休时选择一次性趸取个人账户资金用于养老支出的，允许分摊计税，鼓励更多企业单位和个人建立年金制度。到2030年，使企业年金覆盖参保人员将超过1.1亿人，带动形成年缴费收入规模1.16万亿的年金市场。