分担农民工市民化成本要破除三大误区

加快农业转移人口市民化，是推进新型城镇化的首要任务。成本分担机制的建立健全，是决定市民化速度和质量的关键。当前，在分担市民化成本的实践中，存在三大误区：一是只计成本，不算收益；二是高估总成本负担，回避增量支出的可承受性；三是过于强调基层责任，忽视有效激励措施。这些误区，严重制约地方推进相关工作的积极性。误区一日不破除，市民化一日不顺畅。

误区之一：只计成本，不算收益

实际部门和研究机构都对农业转移人口市民化的成本进行过大量的测算，结果显示，每转移1名农民工，负担的成本少则数千元，多则十余万元。然而，对市民化带来的收益，只有少量的定性研究，却鲜有细致的测算。与成本测算的明确性相比，收益的研究显得非常模糊。这就导致在认识上，容易将市民化与成本划等号，甚至形成思维定式，认为推进市民化就意味着多负担成本，而没有任何收益。地方政府作为具有理性的行为主体，一旦陷入市民化只有成本没有收益的误区，显然会对推进市民化工作，产生消极的态度。

而实际情况是，市民化一方面带来成本，另一方面也会产生收益。

农民工从农村转移到城镇，增加了城镇的劳动力供给总量，降低了城镇劳动力市场的均衡价格水平。从经济学的角度，这既降低了企业的用工成本，增加了利润，创造了“生产者剩余”；同时，也为城镇提供了更加低廉的产品和服务，压低了价格总水平，创造了“消费者剩余”。尽管对城镇原来的劳动力产生挤出效应，但只要正面效应大于负面效应，就可以为吸纳农民工的地方带来整体福利的改善——即产生经济学理论中的“移民剩余”（Immigration Surplus）。

我们利用上述概念，计算农民工进城带来的移民剩余，称之为“市民化经济收益”。按照《国家新型城镇化规划》的规划期，测算2014—2020年农民工进城落户1亿人，平均每年产生市民化经济收益760多亿元，七年累计产生5300多亿元的市民化经济收益（按2014年不变价计算，下同）。 

表1：农民工落户1亿人的收益测算（亿元，2014年不变价）

农业转移人口的市民化，会增加个人所得税、增值税（营业税）、契税、城建税、教育费附加及地方教育费附加等财政收入，同时会降低消费税收入。我们将财政收入增加的部分减去减少的部分，称之为“市民化财政收益”。2014—2020年农民工进城落户1亿人，平均每年产生市民化财政收益近240亿元，七年累计产生1600多亿元的市民化财政收益。

将市民化经济收益与市民化财政收益加总，得到2014—2020年农民工进城落户1亿人的“市民化总收益”，年均1000多亿元，累计7000多亿元。可见，农民工市民化，尽管会带来成本负担，但同时能够产生相当可观的收益；对地方经济和财政收入，也都有正面的贡献。

误区之二：高估总成本负担，回避增量支出的可承受性

在市民化成本的测算中，大部分研究都是将农业转移人口进城后享有的城镇公共服务、社会福利以及需要配套建设的基础设施成本进行统算，有很大一部分“高估”的成分。一是没有扣除原来在农村享有公共服务和社会福利的成本。我国基本公共服务体系已经覆盖城乡，转移人口即便不进城，原来在农村也享有数十项基本公共服务（含社会福利）项目。市民化的成本实际应为进城后的成本与在农村的成本之差额，是从乡到城、服务质量提升后的增量，而不是进城后的总量。二是没有扣除基础设施建设中由市场和社会主体承担的部分。近年来，城镇的固定资产投资中，公共财政投入的占比只有5%左右；在基础设施相关行业的城镇固定资产投资中，公共财政的份额也只有15%左右。将公共性的财政投入，与具有一定盈利性的市场和社会投入统算，有过度渲染市民化成本之嫌。由于存在这样的误区，人们往往认为市民化的成本过于沉重，是“难以承受之重”，一些地方难免出现心理负担甚至是产生恐慌心里。

在剔除了上述两个方面的高估因素后，我们重新测算了农业转移人口市民化的实际财政成本。2014—2020年农民工进城落户1亿人的实际财政成本，累计6800多亿元，年均约980亿元（仅相当于2014年全国财政总收入的0.7%）；从人均水平看，每转移1名农民工的实际财政成本只有6800余元。 

表2：农民工落户1亿人的实际财政成本（亿元，2014年不变价）

用上文测算的市民化财政收益减去实际财政成本，得到2014—2020年农民工进城落户1亿人的财政净收益，累计近-5200亿元，年均约-620亿元（绝对规模仅相当于2014年全国财政赤字的4.6%）。由于市民化还给经济发展带来“移民剩余”，产生经济收益，因此市民化的总收益尽管在一开始低于总成本，但很快就会超过总成本。2014—2020年农民工进城落户1亿人的总净收益，累计近160多亿元，年均20多亿元。由此可知，推进市民化，增量成本总体可以承受，并且总收益略大于总成本。

表3：农民工落户1亿人的净收益（亿元，2014年不变价）

误区之三：过于强调基层责任，忽视有效激励措施

从纵向上看，按照现行的分税制和公共服务支出责任，市民化的实际财政成本，绝大部分由地方负担；而市民化带来的财政收益，有相当一部分从地方上缴了。根据我们的测算，2014—2020年，地方将承担市民化实际财政成本的97%，而地方享有市民化财政收益的份额仅有67%，存在明显的责权不匹配问题。七年间，以收抵支后，中央政府获得市民化财政净收益累计360亿元，年均为50多亿元；地方政府净收益累计为-5500多亿元，年均约-800亿元。地方政府每吸纳1名转移人口，能够获得的财政收益1100多元，但要付出财政成本6600多元，净损失5500多元。

在此情况下，过于强调地方推进转移人口市民化的责任，而不匹配以适当的财力支持，是形不成有效激励的。如果省级政府甚至地市级政府只当“二传手”，把支出的责任完全压给了县区一级，那么基层对财政资金缺口的担心，有可能会导致市民化进程实质性地受阻。 

表4：农民工落户1亿人的中央与地方财政成本收益（亿元，2014年不变价）

表5：农民工落户1亿人的分地区财政成本收益（亿元，2014年不变价）

从横向上看，东部地区作为转移人口流入地，是市民化财政收益的受益地区，同时也负担着市民化的实际财政成本；中西部地区作为转移人口净流出的地区，尽管会缓解实际财政成本的压力，但也会损失个税、营业税、增值税等财政收益。东、中、西部地区的市民化财政成本均大于收益，也就是说，都会出现地方财政的净损失。其中，东部地区承担了绝大部分财政净损失，占东中西部地方净损失总额的比例高达85%；中部和西部分别承担9%和6%左右。

东部地区是1亿人进城落户的主战场，但会因推进市民化产生地方财政上的损失。在现行的转移支付机制下，东部地区特别是省级以下政府的财政损失恐怕难以得到充分的补偿，这就有可能导致消极被动的态度和行动，影响市民化的整体进程。

破除误区和完善市民化成本分担机制的建议

破除市民化成本分担的误区并完善相关机制，需要从深化研究与宣传、协调居住证改革与落户、明晰中央和省级奖励、优化督查和评估等方面，系统推进，综合发力，加快形成对地方特别是省以下政府的有效激励。

深化市民化成本收益研究与宣传。一是更加准确测算成本。各地应按照城镇增加支出与农村减少支出的差额来计算市民化的总成本，扣除市场、社会和个人投入来计算财政实际负担的成本，再进一步计算从城镇居住证到城镇户籍的增量成本，推进形成市民化净增成本总体可承受的认识。二是加强收益测算研究。从农业转移人口直接和间接产生的财税贡献、通过优化劳动力市场创造“移民剩余”并给地方经济带来的整体福利改善、支撑城镇建设和产业发展等角度，全面计算市民化带来的收益，并明晰各相关主体的收益份额，让地方看到吸纳转移人口进城常住和落户的好处。三是做好“收益侧”宣传。强化对市民化收益的宣传，依托测算数据和典型案例，利用传统的报刊、宣讲、培训等方式以及新媒体等影响广泛、易于接受的手段，展示转移人口给流入地创造的价值，促进全社会全面客观认识到，市民化既有成本又有收益。

协调推进居住证改革与进城落户。对居住证试点较早、条件比较成熟的地区，重点引导直接进城落户。从随迁子女接受非义务教育更加顺畅便捷、随迁老年人口享有社会福利政策等方面加强引导，优先满足长期在城镇生活和工作、举家迁移的农民工的落户需求。对转移人口以省内和地级市内迁移为主的地区，要进一步放宽城镇落户条件。加快取消购买房屋、投资纳税等限制，适度降低社会保险和连续居住年限要求，配套完善公共服务设施和住房保障措施。对跨省跨市流入为主且居住证刚起步的地区，重在居住证制度的扩面和落实。在国家6项服务和7项便利的基础上，尽快明确和兑现本地居住证持有人享有的公共服务项目和服务标准，并制定与户籍人口缩小差距的时间表和路线图。

进一步明晰中央和省级奖励机制。《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（国发〔2016〕44号）要求，建立中央和省级财政农业转移人口市民化奖励机制。为充分发挥奖励机制对地方推进市民化工作的有效激励，建议：一要在奖励的原则上，宜采取“流入应奖、流出不罚”的思路。对吸纳转移人口比较积极的地区，尤其是居住证持有人享有公共服务比较实、进城落户人口比较多的城市和县区，进行重点奖励；对转移人口净流出的地区，应确保既有的转移支付水平不降低。二要在奖励的方向上，侧重跨行政区迁移集中地区和欠发达地区。建议中央财政的奖励支持，主要侧重吸纳跨省迁移人口比较多的地区，以及中西部地区省内迁移比较集中的地区；省级财政的奖励支持，主要侧重省内跨地市迁移，以及相对欠发达地市内部各县区的迁移。三要在奖励的方式上，分类施策。对中西部、东部相对欠发达的地区，建议以直接的资金奖励、上收部分事权、增加一般性转移支付和中央基建投资等方式为主；对东部较发达特别是财政可持续能力较强的地区，以下放部分财权、阶段性地增加地方债发行规模等方式为主。

优化监督检查和监测评估。科学分担市民化成本，是一项复杂的系统工程，进行督查和评估，十分必要。一方面，要组织专项监督检查。督促各地方积极探索市民化分担机制，积极实施居住证制度、吸纳转移人口、缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距；及时发现、尽力避免省级和地市级政府向下转嫁支出责任的问题，防止和遏止“只办证，不服务”、违背个人意愿强制落户等问题。另一方面，要定期开展监测评估。动态跟踪各地方推进农业转移人口市民化特别是建立健全成本分担机制的情况，准确识别、逐项查摆矛盾问题和实际困难，不断总结、共享和推广有益经验，适时细化和优化宏观政策。