内容提要：从湖南省和山东省的调研情况来看，全面两孩政策落地一年来，受单独两孩政策等叠加因素的影响，育龄妇女的生育意愿短期走强，积聚的生育需求短期内将集中释放，新旧政策衔接引发公共服务与社会稳定双重严峻考验。为进一步完善生育政策，建议增强妇幼保健服务、提高出生人口素质，完善生育友好的社会支持政策，以消除后顾之忧，并关注重点人群，妥善解决遗留问题。
为深入了解“全面两孩”政策的落实情况以及配套改革进展情况，在政策出台一年之际，我们选取东部和中西部地区人口大省——山东和湖南开展了实地走访调研。
调研显示，受单独两孩政策等叠加因素的影响，全面两孩政策落地一年来，育龄妇女的生育意愿短期内走强，但反弹效应的强度和持续度难以长期维系。一方面，育龄妇女总量持续下降，出生人口中一孩数量的减少部分抵消了二孩的增长。如湖南省2016年度估计出生一孩减少3.4万人，二孩增加8.7万人。另一方面，二孩生育主体人群为70后高龄、独生产妇，生育能力更低而生育压力更大，积聚的生育需求短期集中释放后回升乏力。同时，从我们在调研中还了解到，全面两孩政策实施中并非一路高歌，而是面临着公共服务“担忧”和社会稳定“隐患”双重严峻考验，迫切需要加强和完善相关配套政策。
一、积聚需求集中释放、新旧政策衔接带来公共服务与社会稳定双重严峻考验
（一）妇幼保健服务需求激增，存在结构性紧缺问题
现有妇幼保健服务体系难以有效支撑。在单独两孩政策和全面两孩政策叠加下，积聚的再生育需求将在近几年内集中释放，短期内现有妇幼保健等卫生计生服务资源需求急剧增加，大城市一床难求的局面已经出现。
1、妇幼保健机构床位供需总量大体平衡，结构性矛盾突出。调研情况显示，近年来随着妇幼保健机构的新建和改扩建，医疗机构的床位数在总量上大体上可以满足增长需求，但城市资源，尤其是优质资源紧缺。考虑到全面两孩政策之前农村已实行“一孩半”政策，全面两孩的受益人群更多是城市家庭，且高龄产妇的增多也增加了对优质资源的需求。以湖南省为例，当前孕产妇分娩就医机构约90%在县级以上医疗机构（其中约65%在县级，25％在省市一级），选择乡镇卫生院分娩的仅10%左右，供给和需求在空间结构上错配明显。
2、产科医护人才队伍不足。一方面出生人口快速增长带来医护人才需求增多，另一方面医护人员女性占比较大。行业内部生育需求增加也加大了人力资源供给压力，产科、儿科医师、助产士等人才短缺问题明显。对高龄产妇的心理照顾更是无暇顾及。
3、服务能力难以满足需求。生育人群中高龄孕产妇显著增多，对妇幼保健医疗服务的能力要求更高。如山东全省育龄妇女中35岁及以上的人数占22.7%，该省符合“全面两孩”政策目标人群中40岁以上占一半，全面两孩政策让40岁左右的人群抓到了最后一次机会。在高龄、高危孕产妇增多形势下，母婴安全和出生缺陷发生的风险加大，发生孕产期合并症、并发症的风险增大，救治危重孕产妇对医疗服务水平和急救能力面临挑战。
（二）公共教育需求倒“U”型反转，资源合理配置面临挑战
生育政策调整，促进短期积聚的生育需求集中释放。在生育小高峰推动下，“十三五”乃至“十四五”期间，幼儿园、中小学等教育资源需求快速增长，教育资源在一段时期内相对紧张。受人口老龄化的影响，随着人口老龄化程度的加深，长期来看，学龄人口将呈下降趋势。据有关预测，2025年之后，全国义务教育阶段的学龄人口将稳中趋降并持续呈现下滑趋势。既要有效满足短期内快速增长的入学需求，又要防止学龄人口下滑后的资源空置浪费，公共教育资源调整面临挑战。根据山东省的预测，随着全面两孩政策的实施，幼儿园在园数将在2021年达到峰值，比2015年增加70%，之后缓慢下降。湖南也存在同样的情况。
（三）生育保险压力加大，缺口风险有待防范
1、延长生育假期、津贴支付难以落实。尽管修订的《人口和计划生育法》明确提出符合政策生育子女的夫妻可以获得延长生育假的奖励，各地在全面两孩政策落实中也设计了生育假期延长办法，其中《山东省人口与计划生育条例》在国家规定的产假外增加了60天产假，并给予男方7天护理假；《湖南省人口与计划生育条例》则规定女方除享受国家规定的产假外增加60天产假，男方享受20天护理假。在实际执行中，一些地方规定对新增加的产假期间工资福利等有关待遇由用人单位支付，一些地方则没有明确规定具体的支付渠道，生育二孩的女职工产假期间待遇难以全面落实。
2、生育保险基金收支平衡压力加大。一方面缴费率下调，基金收入增速下降；另一方面全面两孩政策实施以来，生育率显著提升，基金支出大幅增长。由此，部分地区生育保险基金已出现当期收不抵支，制度运行缺口风险增大。根据人力资源社会保障部、财政部联合印发的《关于适当降低生育保险费率的通知》的规定，从2015年10月1日起，生育保险费率下调至0.5%，生育保险基金收入有所减少，而全面两孩政策后职工生育人数明显增多，基金支出显著提升。湖南省本级、长沙市、岳阳市等已出现当期赤字。山东省预测2016年生育保险基金将比上一年度增加支出7.2亿元，全年基金缺口达9.3亿元，4年后全省生育保险基金累计结余将全部用完。
（四）政策遗留问题待破解，过渡期维稳压力凸显
1、失独家庭等困难家庭需要特别关爱。超百万的失独家庭“老无所依”，尽管有一定的扶助补助，但难以弥补精神上的孤独，在养老照料、精神慰藉等方面还缺乏有针对性的保障服务。
2、社会抚养费征收的历史遗留问题亟待解决。全面两孩政策落地以来，对于过去违反生育政策的人群是否继续征收社会抚养费，如何征收等问题执行部门无所适从。政策调整后征收的阻力进一步加大，但如不征收则会出现“不执行政策的反而没被处罚”的现象，引发已征缴群体的不满。
3、农村计生专干的待遇需要落到实处。生育政策调整以来，过去在农村从事计生工作的专干不再被理解，自身感觉“灰溜溜”、“灰头土脸”，且不满于退休后既不享受村干部待遇，也不能类似村医那样享受补贴，当前已成为一些地方上访的重要人群。
二、完善配套政策让有二孩需求的家庭“敢生、能生、生好”
（一）增强妇幼保健服务，提高出生人口素质
1、加强妇幼保健服务体系与能力建设。优化妇幼保健服务资源布局，加大对基层妇幼保健服务宣传力度，提升知晓率和群众认可度。加强产科、儿科医师、助产士等急需紧缺人才培养和陪训工作，医学院校增设助产、儿科、妇幼保健专业，加快助产人员培养，加大儿科规陪和妇幼医师轮训，在薪酬分配、职称晋升等方面给予倾斜，提升医护人员服务能力和服务水平。推进医疗联合体建设，利用信息化技术远程医疗等手段将优质资源下沉基层。
2、加强出生缺陷防范。针对全面两孩政策后，高龄、高危产妇剧增，以及出生缺陷发生的风险增加等情况，加大出生缺陷防治、科学备孕、优生健康检查、孕产期保健、产前检查等健康知识宣传。
（二）完善生育友好的社会支持政策，消除后顾之忧
1、科学匹配公共教育资源。在相关规划制定和政策调整中充分考虑到生育政策调整带来的出生人口变化因素。结合全面两孩政策调整，预测生源变化情况，科学规划学前教育、中小学教育资源布局和调整。
2、完善家庭支持政策。鼓励对生育困难的不孕不育的人群家庭免费爱心助孕。推进在工作场所哺乳设施建设，鼓励社会力量提供托幼照料服务。加快个人所得税改革，推进建立综合与分类相结合的个人所得税制度，将子女养育成本等家庭负担纳入考量。
3、推进医保合并，落实延长生育假奖励假。推进生育保险和基本医疗保险合并实施试点，整合经办资源，提高基金使用效率和生育保险仅仅的抗风险能力，切实保障生育两孩女职工的产假津贴待遇。
（三）关注重点人群，妥善解决遗留问题
1、加大特抚家庭扶助力度。对失独家庭、独生子女伤残家庭、计生手术并发症家庭等计生政策特殊困难家庭，加大扶助关怀力度，在生活照料、养老保障、大病治疗、精神慰藉等方面给予政策倾斜。
2、淡化并逐渐取消社会抚养费征收。统一政策执行部门观念，淡化和弱化社会抚养费征收，中长期内逐渐取消社会抚养费制度，形成稳定的生育政策预期，减少因社会抚养费征缴而引发的社会冲突和社会矛盾。
3、做好农村计生专干奖励补贴工作。特别关爱从事计生工作的农村计生专干，对于连续担任农村村级计生专干十年以上的，在年满60周岁以后，给予一定额度的奖励补贴。