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近年来，随着网络经济的快速发展，网络消费尤其是网络食品交易规模增长迅速。与此同时，网络食品监管缺位问题凸显，网络食品安全问题成为食品安全监管焦点问题。基于对北京市海淀区食药监局以及美团网、美菜网、源本生鲜等多家网络食品第三方平台的调研，发现当前网络食品安全监管面临诸多挑战。对此，一些地方政府和互联网企业开展了有益探索，为完善网络食品安全监管提供了借鉴和参考。 一、网络食品安全监管面临的困境与挑战 （一）市场发展与行业规范关系尚未理顺：如何处理发展与规范的关系 网络食品市场的快速发展在为消费者提供了便捷的就餐方式的同时，还提供了大量的就业岗位，推动经济的发展。以美团外卖为例，其外卖合作商户66万家，覆盖全国800多个城市，全国各地销售人员累计34000多人，加送餐人员全国就业人员累计12万人左右。在该行业发展初期，网络食品市场的无序发展、快速扩张背后隐藏了诸多质量安全隐患。网络食品新型业态的兴起既有互联网企业创新发展的意愿，也存在消费者便捷用餐的市场需求。随着近年来网络食品安全监管法律法规的出台，监管力度的加大，在执行监管相关规定要求的同时，如何扶持创业、促进市场良性发展，实现“有温度”的监管，需要新的监管理念和监管方式的创新，理顺和处理好网络食品市场发展与行业规范之间的关系。 （二）监管方式难以适应新业态发展：如何破解市场竞次的难题 网络食品交易新的发展业态下，网络食品交易平台对入驻企业商户的资质审核不严，网络平台中无证经营的商户、黑作坊等情况屡屡曝光甚至手段翻新，网络食品的卫生状况和质量安全更无法保障，与传统监管方式难以适应新的业态发展不无关系。尤其是网络平台在以扩展抢占市场为主要目标的竞争环境下，产生了市场“竞次”问题。互联网餐饮平台企业抢占市场阶段，为吸引入网商户和消费者，倾向以降低市场门槛换取市场份额，形成了劣币驱逐良币的竞次怪圈。以“命令控制”式的传统监管方法，即以法律法规的形式制定相应的标准、行政许可等，对不遵从的行为进行处罚或采取行政强制措施等，已难以应对和解决新业态下产业的新问题。《网络食品安全违法行为查处办法》规定：“网络食品交易第三方平台提供者未按要求建立食品生产经营者审查登记、食品安全自查等制度的或者未公开以上制度的，拒不改正的，处5000元以上3万元以下罚款”。但对以市场扩张为目的，背后动辄数十、上百亿巨额融资支持的互联网平台来说难以真正有作用。 （三）监管模式有待改革创新：如何处理政府与市场、社会的关系 1、在政府内部，多部门监管的困境仍然存在。我国食品安全监管机构改革经历了从“九龙治水”到“三位一体”的转变。2013年国务院机构改革将食品安全监管机构由过去的国务院食品安全委员会和卫生部（现国家卫计委）牵头，农业部、国家质检总局、国家工商总局、国家药监局等部门分段监管的格局，转变为由管源头的农业部门、管生产流通和消费的食药部门、负责风险评估与标准制定的卫生部门三家组成的趋向于一体化的监管体制新架构。新一轮食品监督管理体制改革推进了监管部门一体化，通过监管职能整合减少了监管环节，但食品安全领域多部门监管的架构仍未改变，网络食品安全监管如何有效协同部门，提升监管效率的问题仍然存在。如，为对网络食品生产经营者网上发布信息不真实、虚假宣传误导消费者等问题进行查处，按照相关的法律法规规定归属工商部门查处，尽管食药部门在网络食品安全监管过程中发现了一些苗头性问题，但由于不同部门之间的有效合作机制尚未建立，带来网络食品安全监管的真空。 2、在政府外部，市场与社会的力量发挥不足。与传统的食品交易不同，网络食品经营市场主体更为复杂，新业态不断出现，短期内监管资源难以匹配监管对象的迅速扩张。在新的交易方式下，仅仅依靠政府监管部门运用传统的监管手段已难以切实有效实现消费者的健康保障。在监管主体上，当前仍以政府监管部门为主，企业、协会、社会参与不足；在监管手段上，以传统的查处罚款等事后监管为主，市场机制、信息技术的运用不足等等，已成为当前网络食品安全问题频发的重要原因，迫切需要形成网络食品安全多元共治的新格局。 二、网络食品“智慧监管”的多赢模式：源本生鲜平台的有益探索 “智慧监管”是许多发达国家在近年监管改革中兴起的新型监管理念之一。“智慧监管”具有多个层面的含义，其核心是通过最少的监管实现最好的效果，即管的少而管的好，为化解网络食品安全监管的难题提供了新的治理之道。 源本生鲜是一家农产品食材采购服务平台创业企业， 2015年4月正式上线，服务对象主要是大型、集团型用户。通过整合学校、医院、酒店等食材采购方与传统的食材供应方，平台传递供需双方交易信息，同时建立食品交易信息电子溯源系统，确保交易的食材数据过程清晰透明，并向消费者提供食品流通中的质量溯源信息。经过不到两年的发展，当前源本生鲜平台注册使用用户已超过1万家，覆盖成都、北京、青岛、昆明、西安、重庆、太原等9个城市。 （一）网络新工具的运用：食品安全大数据为政府监管提供有效工具 网络食品交易过程中在互联网平台留存了大量食品信息数据，通过建立食品安全数据云，食品交易大数据为政府监管部门提供了有益的信息化监管工具。 1、提供食品安全动态监测和预警工具。网络食品交易入网经营者数量规模庞大，传统食品安全监管下由执法人员每个执法点实地巡查的方式难以有效全面的掌握食品安全的实时信息。实践中，源本生鲜平台利用自身的数据系统为地方食药监部门开发了包括网格化管理、实时定位、日常巡查、应急处理、食品安全预案管理等在内的一整套网络食品安全监管工具，为监管部门动态监测网络食品安全问题并做出预判预警提供了有效的数据工具。 2、提供消费者投诉举报举证工具。消费者举证过程难、流程长、成本高等是食品安全消费者投诉举报中的突出问题，也是网络食品交易中消费者权益保护的难点之一。源本生鲜模式下的交易溯源系统则为消费者的投诉举报提供了举报证据。当前，源本生鲜平台与成都市食药监APP合作构建有奖举报投诉系统，消费者通过扫描源本生鲜提供的二维码所查询到食材信息以及上传的照片等实时同步到食药监部门检测系统，经由政府部门进行核查后，辖区食药所即可进行处罚，有效降低了消费者的举证成本。 （二）多元共治、多方共赢：信用评价体系以共治确保全过程食品安全 网络食品交易的强交互性为市场监管中市场和消费者作用的发挥提供了便利。通过搭建信用评价体系，源本生鲜平台确保了网络食材交易从采购到运输配送再到线下消费环节的全过程食品质量安全。评价体系中包含了如配送、车辆洁净程度、车辆正规化、人员管理、资质、检测数据等多维度评价指标。平台只根据信用体系进行排序，对信用评分高的入网商户优先推荐，信用得分低的商户则会流失消费者。通过发挥市场机制，激励平台使用者提供更高质量食材。 在食材采购环节，平台开发采购人员管理系统、智能分拣系统、物联网系统等，经过平台的农药残检测之后，实时同步采购的产品数据，并纳入电子溯源系统。检测指标和溯源指标是信用评价指标体系中权重最大的两个指标。 在运输配送环节，源本生鲜对配送商在装卸、温控、车辆卫生、配送路线等方面设计一整套严格的配送标准，并将配送商的配送能力和配送标准作为信用评价体系的重要指标。此外平台还开发了车辆实时监控体系，供用户查看配送运输实时情况。 在消费环节，消费者对餐厅进行评价并直接影响供应商的信用评价得分。通过在信用体系中纳入客户打分，提供多方参与渠道，形成企业、消费者、政府与市场的多元共治，有效增强网络食材交易的安全把控。 通过消费者的参与，以及信用评价体系正向激励、逆向淘汰机制，在源本生鲜的案例中，食品安全发挥市场的作用，对监管部门而言网络食品市场得到了规范，对消费者而言保障了饮食安全，对规范发展的食品企业而言则提高了口碑价值并增强了经营效益，以小监管大市场达到了监管部门、食品消费者以及食品经营者的多方共赢局面。 三、完善网络食品安全监管的政策建议：迈向智慧型监管 迈向智慧型的网络食品安全监管，在落实“四个最严”，即最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责的同时，应更多的运用网络新工具，更好的发挥社会共治的作用，并更重视激励的作用，实现监管部门、消费者、被监管企业的多方共赢。 （一）政府部门：优化监管机制 1、探索建立网络食品安全追溯体系。探索搭建统一的全链条的网络食品安全追溯体系，整合企业、产品、物流等食品质量安全信息，对网络食品生产、流通运输、餐饮服务等环节实施信息追溯管理，切实保障消费者的健康和知情权。统一不同政府部门、不同层级政府之间数据接口，有效对接食品药品监管、农业部门、商务部门等食品安全信息，并积极对接第三方平台、入网食品经营者建立的食品信息溯源系统。强化信息监管，及时公开信息，保证公众的知情权和监督权。 2、提升基层监管能力。一方面积极建立并运用网络监察系统，以网监系统为基础支持，对重点网站、重点品种开展在线检查和取证等工作。针对地址不符、实名不实等网络订餐平台在经营过程中的多发常见问题开展重点核查。另一方面，可对规模较大的网络食品交易第三方平台探索派驻监管人员，对平台的经营者开展排查，了解平台的审批条件和基础数据；对新申请的餐饮入网经营者提交的证照实施审核，防止平台审核人员与业务人员以及商家由于自身利益驱动而履行义务不实、发布虚假信息等情况。 3、强化线上线下同步监管。网络食品安全保障离不开线上网络食品经营的审查和处置，更离不开线下实际生产、运输配送等环节的安全保障和监管。建议在注重线上无证无照商户排查等基础上，积极开展线下无证餐饮的清查以及配送运输等线下环节的安全监管。对线下无证经营、配送运输等不符合相关标准等生产经营不良行为及时纳入网络食品经营监管黑名单管理，并定期向媒体社会公布。 4、加强横向部门协作和跨地区合作。探索建立网络食品安全联合协查执法机制，开展食药、工信、工商、发改等部门间沟通协作，共享部门间监管信息，联合开展网络食品查处专项执法行动。深化地区间配合，推动实现网络办案的跨地域办案无障碍。 （二）行业企业：加强行业自律 行业组织的协调监督是政府监管的重要补充，行业企业的良性发展可减轻政府监管的压力，提高监管的效率。网络食品的“智慧监管”离不开发挥行业自律的作用，离不开网络食品经营企业以及第三方平台的自我监管。发达国家的市场监管经验表明，行业组织的监管作用往往通过设立严格的入会资质和制定行业规范两方面实现行业自律。 首先，倡导食品、餐饮服务行业协会组织设立适宜的入会门槛，以良好的信誉条件和经营口碑作为企业入会的重要资质条件。具有良好声誉的行业组织的入会企业也会让消费者更加青睐，才能为入会企业提供更好的保障，进而提高入会的吸引力。 其次，加强网络食品行业规范的制定，以行业规范提升行业企业的社会公信力，更好的促进行业良性发展和公平竞争。充分发挥食品、餐饮服务等行业协会正向引导、负向抵制的作用，推进行业信用体系建设，发挥信用评价的正向激励、逆向淘汰作用，营造良好的市场环境。 最后，鼓励行业协会积极开展食品安全宣传培训。通过行业协会食品安全法律法规等安全知识宣传解读和相关培训，引导网络食品生产经营者和第三方平台自觉履行义务，推进行业自律。 （三）消费者及第三方：参与社会共治 以多方参与发挥社会共治的作用是“智慧监管”的重要理念，网络食品市场的高灵活性、强交互性等特征也要求消费者以及第三方的积极参与。构建网络食品安全多元共治体系，变单一政府监管主体为政府监管、市场机制、社会监督等政府、企业、协会、公众、新闻媒体多元主体共治。鼓励第三方平台将消费者评价信息和政府监管信息等纳入网餐饮商户的信用评价体系，引入消费者和政府部门的多维评价，提供入网餐饮商户按照食品安全指标由高至低的搜索排名，为消费者提供更高食品安全质量保障，激励入网商户提升自身食品安全水平，促进入网餐饮企业规范自律。加强网络消费教育，拓展消费者监督举报渠道，鼓励以大数据等新兴网络技术便捷消费者投诉举报方式、减轻消费者举证成本。 （社会发展研究所：魏义方）
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