防范化解易地搬迁后续风险的对策建议

内容提要：随着近1000万建档立卡贫困人口逐步搬入易地搬迁安置社区，我国易地搬迁工作逐渐进入下半场。由于搬迁群体来源复杂、地方产业基础薄弱、贫困户就业技能低下，易地搬迁地区后续在安置社区融合、配套产业发展、群众稳定就业等方面存在巨大风险，需要引起重视。政策方面，建议构建社区融合政策体系，帮助易地群众尽快融入新生活；夯实产业发展基础，助力易地搬迁群众稳定增收；强化就业促进政策体系建设，持之以恒做好易地搬迁群众技能提升工作。

按照《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，我国易地搬迁工作已进入冲刺期。目前，绝大多数搬迁群众已经入住或即将入住新家。当下，必须高度警惕大规模易地搬迁后可能引发的各类风险，做好促融合、谋发展、稳就业工作，切实实现“搬得出，稳得住，能发展”。

一、新时期易地搬迁工作即将进入下半场

2016年以来，新时期易地扶贫搬迁工作大规模展开。作为“五个一批”精准扶贫工程的重要举措，易地搬迁是从根本上解决居住在“一方水土养不起一方人”地区贫困人口长期发展的重要举措，是克服贫困地区交通不便、资源环境承载能力差、自然灾害频发等先天不足，进而帮助贫困人口摆脱贫困陷阱的关键。

新时期我国易地搬迁工作有两大特点。一是搬迁人数多。“十三五”时期，我国计划累计搬迁建档立卡贫困人口约1000万人，同步搬迁非建档立卡贫困人口647万人。后续工作中，由于部分省市重新对搬迁人数进行了评估调整，实际搬迁人数略超过最初计划方案数。二是分布不平衡。尽管近1000万建档立卡搬迁人口分布在全国22个省（市）的1400个县（市、区），但98%集中在中西部地区，其中西部地区12个省（区、市）搬迁664万人，占比超过三分之二（67.7%），中部6省搬迁296万人，占比达30.2%。此外，大量易地搬迁人口集中在深度贫困地区，仅集中连片特殊困难地区县和国家扶贫开发工作重点县内需要搬迁的农村人口就占到72%。

表1各省（市、自治区）“十三五”易地搬迁贫困人口数量分布（万人）

数据来源：根据各省份“十三五”易地搬迁规划文件和相关报道整理

易地搬迁工作牵扯面广、任务繁重，是一项复杂的系统工程。随着大部分搬迁群众入住或即将入住安置社区，易地搬迁工作逐渐进入下半场，开始转入后续“稳得住，能发展”阶段。然而，原本分散居住的1000万贫困人口短时间内聚居搬迁到新社区，也会带来社会稳定风险的急剧增加。对此，必须坚持稳字优先原则，高度警惕、提前谋划设计针对性方案举措，切实防范化解易地搬迁后续风险。

二、易地搬迁后续会面临“融合+产业+就业”三大风险

由于多方面的原因，易地搬迁地区后续在安置社区融合、配套产业发展、群众稳定就业等方面面临三大难题，容易引发三大风险，需要引起高度警惕。

（一）背景来源复杂，后续社区融合难

社区融合程度高低是影响一个社区长期和谐稳定的关键因素。让背景来源不同的搬迁群众聚居到同一个社区，势必带来后续社区融合难题。

一是跨群体间融合不易。相比城镇社区更趋原子化的个体，易地安置社区的群众因来源地差异，往往会各自抱团形成小群体。不同群体可能在语言表达、风俗文化上存在差别，制约了社区内更大范围的交往交流。

二是生活习惯需要更多时间养成。易地搬迁对象多数是边远山区的贫困群众，从散居在山间到聚居在社区,他们对于现代社区的生活方式、生活习惯、邻里界限等都需要一个逐渐适应的过程。

三是社区公共事务参与能力和参与意愿相对较低。多数易地搬迁民众的文化水平不高，从“熟人村落”到“陌生人社区”，对城镇社区的运转方式不够熟悉，也不愿过多参与社区公共事务，导致居民自治工作难以有效开展。

（二）基础条件受限，后续产业发展难

发展产业是持续稳定脱贫的根本之策，也是易地搬迁地区持续发展的最终出路。然而，由于自然条件、资源禀赋和基础设施都存在短板，易地搬迁地区产业发展困难重重。

从内部看，尽管易地搬迁地区在自然资源、人文自然景观、劳动力资源等方面具备产业发展的必要条件，但也存在基础单薄、信息阻隔、生态脆弱、物流不畅等问题，资本、技术、人才等都严重缺乏，产业基础相当薄弱，自生能力极为有限，靠自身内部挖潜难以实现稳定发展，对易地搬迁后大批进城上楼的转移劳动力缺乏本土消化能力。

从外部看，易地搬迁地区在引进外部劳动密集型企业方面面临“三难”处境。一是“难引进”。由于易地搬迁地区在基础设施、物流成本等方面都处于劣势，外部企业大多不愿进入。二是“难发展”。调研显示，由于本地市场规模较小、劳动力素质偏低，少数引进的劳动密集型企业产品单一、产能不大，后续发展严重受限。三是“难满意”。调研显示，与发达地区相比，易地搬迁地区在增值税税率、税收返还、教育附加等方面，并没有特殊优惠政策，引进企业时签约合同上的“按照最优惠政策执行”时常沦为一纸空文。

（三）职业技能缺乏，后续稳定就业难

具备一定的职业技能是贫困人口稳定就业的基本前提，也是防止返贫的重要砝码。然而，相当部分的易地搬迁群众就业技能缺失，缺乏必要的谋生手段和工具，导致搬迁后个人无法实现稳定转移就业。而当前广泛开展的大规模技能培训也面临三点问题，影响了培训的效果。

一是内生动力缺乏影响技能学习意愿。调研显示，一些地区约5%-10%的易地搬迁贫困人口“等靠要”思想严重，放任自己成为懒汉“坐等脱贫”，对各级政府部门、扶贫干部提供的宝贵技能培训机会消极抵触或者干脆充耳不闻，表现为“不想学”。

二是基础教育缺乏影响技能学习效果。由于受教育程度和学习能力不高，加之年龄因素，一些易地搬迁群众参与技能培训的效果并不尽如人意，表现为“学不会”。

三是培训内容实用性缺乏影响技能学习效益。部分培训课程流于形式，内容设计不够合理，没有真正基于贫困人口的切身需要设计培训课程，缺乏针对性和精准性，培训内容无法体现出实际效益，表现为“用不上”。

三、对策建议

易地搬迁后续工作涉及人数多、社会影响大，解决不好甚至会出现“好心办坏事”。必须坚持问题导向和稳字优先原则，坚持普惠政策和特殊政策并举，尽早谋划设计针对性政策举措，防范化解重大社会风险。

（一）构建社区融合政策体系，帮助易地群众尽快融入新生活

一是探索设立易地安置社区“微项目”，打造社区黏合剂。安置社区居委会在听取本社区居民广泛讨论的基础上形成“微项目”申报书，由街道办或属地政府进行汇总后进行筛选评估，并配套专门资金，对安置社区申报的小型活动、工程进行资助，丰富社区精神文明生活，提升居民生活品质。

二是强化安置社区事务中的群众参与度，提升社区自治水平。通过在易地搬迁安置社区设立楼栋长、户长，组建自治协会等方式，充分调动搬迁居民参与社区治理的主动性和积极性，增强群众对社区的认同感和归属感。

三是开展社区移风易俗行动，引导搬迁群众逐步养成文明习惯。由居委会牵头制定《社区居民文明守则》，并做好宣传普及工作。成立文明习惯帮扶监督小队，帮助和督促有困难的家庭和个人养成文明生活习惯。开展社区文明个人、文明家庭、和谐家庭创建活动，对评选出的先进个人和家庭给予一定的物质奖励，形成学先进、改陋习的浓厚氛围。

（二）夯实产业发展基础，助力易地搬迁群众稳定增收

一是进一步加大易地搬迁任务重的地区企业税收金融优惠力度，提升地区产业投资吸引力。对于符合条件、到这些地区投资设厂且实际开展生产的劳动密集型生态友好企业，可降低增值税税率1-2个百分点。对于无违法违规行为、开工达到5年以上且雇佣本地劳动力规模达到一定数量的企业，进一步降低增值税税率1-2个百分点。对符合条件参与本地扶贫产业项目、吸纳本地就业人员较多的企业，在贷款准入、利率、期限等方面提供优惠政策。

二是强化财政保障力度，加快补齐深度贫困地区基础设施短板。国家和省级财政要加大对深度贫困地区的转移支付规模，继续执行新增脱贫资金主要用于深度贫困地区，新增脱贫项目主要布局于深度贫困地区，新增脱贫举措主要集中于深度贫困地区等政策。中央财政一般性转移支付、各类涉及民生的专项转移支付和中央基建投资要继续向深度贫困地区倾斜，提升深度贫困地区基础设施的综合服务能力。

三是继续深入推进东西部扶贫协作和中央单位定点扶贫。适当加大对易地扶贫任务重地区的帮扶力度，提高帮扶的针对性、灵活性和实效性。动态调整东西部扶贫协作和中央单位定点扶贫的对象和目标，接续推动帮扶减贫。

（三）强化就业促进政策体系建设，持之以恒做好易地搬迁群众技能提升工作

一是多举措拓宽搬迁群众就业渠道。推进易地搬迁集中安置社区“扶贫车间”建设，确保增值税减免、就业奖励等优惠政策按时足额兑现，稳步提升扶贫车间产能规模，促进安置群众就地就近稳定就业。开发公益性就业岗位，安置就业有困难的搬迁群众。建立公益性就业岗位退出-补充机制，根据个人实际情况变化动态调整公益性就业岗位人选和名额。

二是完善公共就业服务体系。加快公共就业服务信息化建设，打造线上线下一体的就业服务模式，充分利用网站、手机短信、微信公众号等渠道发布最新招聘信息和就业政策，提升搬迁群众就业信息获取能力。积极搭建平台桥梁，通过招聘会、宣讲会等形式，促进企业与搬迁群众双向了解和对接。有条件的地区，可以开辟搬迁群众就业招聘“绿色通道”，送岗到户到人。强化贫困人口组织化劳务输出工作，深化与对口帮扶城市的劳务协作，加强岗位信息交流，积极落实各项劳务输出补贴政策，树立劳务输出脱贫致富模范典型，引导贫困人口积极转移就业。

三是完善搬迁群众技能培训工作，更注重培训效果提升。继续开展贫困人口技能培训工作，实现有培训意愿和劳动能力的搬迁群众技能培训全覆盖，每人至少接受1次技能培训并掌握1项职业技能。创新职业培训方式，更注重实践技能习得和多种教学手段相结合，增加实地操作机会。培训课程和内容设置要立足实际，充分把握市场需求、企业要求和个人发展需要，提升技能培训的精准度。