内容提要：当前，我国城市停车设施的建设仍是以政府推动、国有企业和国有资本主导的发展模式，民间资本的参与度不高。下一步，应围绕城市停车设施建设重点，通过加强违法停车执法、做好前期基础工作、完善机会均等的投融资政策与机制等，吸引民间资本积极进入。
扩大有效投资是我国经济发展的重要驱动力，对当前稳增长具有重要作用。加强城市停车设施建设作为补基础设施建设短板和扩大有效投资的重要领域，得到了中央领导同志的高度关注，也第一次作为重要任务写入了《2016年政府工作报告》和《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2015年下半年，国务院常务会议召开了加强停车设施建设的专题讨论会，确立了促进社会资本参与、推动停车产业化的主基调。相关部委也积极推动，发布了一系列政策措施。从落实情况看，民间资本也尚未实质进入城市停车设施建设领域，与政策制定初衷存在较大差距。
一、停车产业化发展前景乐观
2015年下半年以来，在国务院统一部署下，有关部委陆续出台了一系列推动城市停车设施建设发展的政策措施，包括《关于加强城市停车设施建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）、《城市停车场建设专项债券发行指引》、《关于印发城市停车设施建设指南的通知》、《关于印发城市停车设施规划导则的通知》、《关于加强城市停车设施管理的通知》等，涉及规划、投资、建设、管理等各个环节，是有史以来我国停车行业政策发布最密集、力度最大的时期。
其中，七部委联合印发的《指导意见》是这一系列政策中最全面、最重要的综合性文件，其任务分工也于今年年初对外公开发布，接受社会监督，体现了真抓实干的决心。同时，还通过国家专项建设基金、鼓励投资主体发行停车专项债券等举措，对城市停车场建设进行支持与引导。在政策指引和资金激励下，各地采取积极行动加紧落实，部分省市已经出台了相应的实施细则和办法，多数城市开始编制停车专项规划，许多城市已经进入了申请资金和开工建设的阶段。据统计，目前已发放专项建设基金近100亿元，发行停车专项债券超过500亿元。总体上看，全国已经掀起了城市停车设施建设发展的热潮，开启了推进停车产业化、规范停车秩序的大幕。
二、民间资本进入有利于推动停车产业化发展
当前，全国停车设施建设总体上呈现出国有资本主导的局面，没有体现出发挥政府投资的引导作用和社会资本投资主力军作用的主导思想。城市停车设施投资主体多属城市基础设施建设投融资平台公司（简称城投类企业），其资金来源主要包括公司发行的停车专项债券和申请的国家专项建设基金，以及城市政府给予的补贴、城投类企业自有资金和银行贷款等。如，泸州作为全国第一个发行停车专项债券的城市，计划建设的41个大型停车场总投资约28亿元，其中20亿元来自停车专项债券，还有申请的国家专项建设基金，剩余部分为地方政府财政资金补齐。从中可以看出，停车设施建设所用的资金均为国有资本，看不到民间投资主体和民间资本的影子，这种状况在全国具有很强的普遍性。城投类企业作为城市停车设施的投资代表，由于投资额度相对小而重视不够，加之缺乏相应的专业经验，往往对项目实际需求分析难以到位，为了规划而规划，为了申请基金和债券而建设，有可能在供不应求的条件下产生无效供给。
停车设施是城市交通的组成部分，在产业化背景下更是一种资产。社会民间资本更多将停车设施作为商业地产，必然要考虑投入和产出等资产管理要素，更加注重每个停车场服务半径范围内的真正需求，由其参与的停车规划，是能带来资产效益的落地规划；停车场的建设不仅是完成上级下达的“数量”任务，而是能够方便使用，会更好地考虑建设成本和合理回报，能围绕有效需求扩大有效投资，从而有利于推动停车产业化发展。
三、民间资本进入停车领域尚存诸多障碍
为真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，《指导意见》提出“吸引社会资本、推进停车产业化是解决城市停车难问题的重要途径”。核心是希望通过营造良好的投资环境，充分吸引社会民间资本参与，推动实现停车产业化，更好地保障投资有效性。城市停车设施具有良好的现金流。在当前供给严重不足、供需矛盾突出的条件下，对民间资本具有很强吸引力。正是因为社会资本高度关注，《指导意见》等政策出台在业界引起强烈反响，行业内将2015年定义为停车产业发展元年。
当前，政府推动停车设施建设以资金支持为主，其它举措和工作尚未落实到位，民间投资、真正产业化的条件尚未成熟。
1、违法停车执法不严，有效需求尚未转化成市场需求，投资收益不佳。我国城市停车设施供需矛盾突出，由于违法停车执法不严，乱停车现象非常严重，导致城市停车的市场机制失效，使得经营性停车场缺乏足够的市场需求支撑。虽然《指导意见》中已经强调了要加强违法停车治理，但实际中多为运动性执法，缺乏常态化机制，效果不佳。可以说，严格执法、提高违法停车成本是保障停车场需求和投资收益、吸引民间资本、实现停车产业化的根本前提。
2、停车设施建设项目的前期基础工作不到位，投资风险较大，民间资本不敢进入。《指导意见》提出重点要解决居住区尤其是老旧小区的停车难问题。当前各城市已经启动的项目主要是火车站、公交枢纽以及城市广场等公共设施新建和改造过程中配建的停车设施。其主要原因是，对于老旧小区停车设施建设项目，开工前需要取得小区内业主对于项目建设地点、数量、形式等的一致认可，这项工作非常复杂且停车设施投资主体无法掌控。即使按照相关规定，经2/3以上业主同意后即可建设停车设施，但若项目开工后出现个别业主进行阻挠，将给投资主体带来很大的投资风险。
3、停车设施投资建设的具体流程、条件不明确，办理环节多、周期长。城市停车设施建设涉及发改、国土、规划、消防、质检、工商、税务等多个部门，但大部分城市没有明确的投资建设流程和标准，投资主体往往不知道投资停车设施建设项目需要办理什么手续、每个环节需要什么资料、建设内容需要满足何种条件和标准等。同时，由于涉及部门多，实际审批周期很长。
4、土地、产权政策尚未出台，资金支持政策与民间资本基本无缘。投资主体关心的停车设施设备产权问题直接影响到抵押融资乃至上市等行为，但与之密切相关的土地使用权分层出让政策尚未出台，对于机械式立体停车库的产权也无明确说法。资金支持政策方面，无论是专项建设基金的发放还是停车专项债券的发行，均较适用于城投类企业，社会民营企业信用主体评级需达到AAA以上才可发行停车专项债券。在目前产业化发展初期，信用等级达到该标准的社会民间停车企业几乎没有。
四、创造投资环境引入民间资本的建议
停车产业的健康发展，单靠建设资金的支持引导是不够的，在社会民间资本积极关注的情况下，更重要的是完善相关政策、创造更好投资环境，让民间资本参与进来。
（一）切实加强违法停车执法，保障有效停车需求
针对乱停车现象进行常态化的严格执法，切实保障社会停车场的市场需求，在停车供不应求的条件下实现收费价格稳步提升，在整个城市形成良好、稳定的停车投资收益预期。在新建的乃至既有社会停车场周边，要切实落实《指导意见》提出的“减少并逐步取消周边路内停车泊位”要求，增强投资者信心。为避免公安交警、城市管理等多部门执法步调、力度不统一等问题，建议将执法权统一委托于单一部门或第三方主体。社会停车场周边区域的违法停车执法权（或取证权）可直接委托给停车场运营管理企业，在有效治理违法停车的同时更好地保障其正当利益。各城市还可参照近期深圳、上海等地引导公众参与举报违法停车等交通违法行为的做法，发挥社会公众的积极性主动性。
（二）全面做好停车设施建设基础前期工作
城市停车设施建设项目作为一种商业地产，其征地拆迁等前期工作很难依靠民间资本力量完成，若考虑到停车领域的企业规模多数偏小，则更是如此。各城市政府应借鉴房地产开发相关经验，做好城市停车设施建设用地的一级开发，为民间资本创造投资建设和运营的条件。
居住区尤其是老旧小区停车设施是建设重点。其项目前期协调工作繁琐、难度大，各地有关部门应积极推动试点，尽快探索出一套行之有效、可复制推广的工作协调机制和范式。协调主体可由街道办或居委会牵头，其对小区内的具体情况、居民的思想动态等掌握得比较细致具体，作为一级政府，也有较大的力度和更多的方式进行邻里协调；部分业主委员会比较健全的小区可以充分发挥其作用。在协调内容方面，除了对项目选址、形式等以外，还涉及停车权益在投资主体和业主之间、业主相互之间如何共享、分配、平衡等问题，这需要细致周密的机制设计，以保障投资主体和全体居民的合法权益。
同时，将停车设施纳入国家老旧小区综合改造是一种有效途径。国家“十三五”规划纲要中提出“有序推进旧住宅小区整治、危旧住房改造”重要任务，涉及建筑节能、加装电梯等多个方面。这些工作均需与小区内居民进行充分沟通，其协调的内容、方式与停车设施建设完全相同，将停车设施建设纳入将起到事半功倍的效果。而且，多数老旧小区改造项目没有任何经济效益，需要政府投入，小区停车设施则完全可以吸引社会民间资本投入，并且有长期收入效益以保障其他基础设施的维护等，将其纳入可在一定程度上降低整体协调难度。
（三）尽快出台土地、产权政策，完善资金支持与投融资政策
国家有关部门应尽快出台土地使用权分层出让政策及具体管理操作办法，保障利用地上地下空间建设停车设施的投资主体能够获得产权；同时尽快明确机械式立体停车库的性质以及作为不动产登记条件、相关政策等，研究制定出台停车设施的运营权进行抵押贷款、融资租赁等的相关政策规定。
在资金支持与投融资方面，通过完善政策或机制设计以更好涵盖民间资本，促进机会均等。对于停车场建设专项债券发行，充分考虑停车行业的特点，研究是否可能对民间投资主体的企业规模、信用评级等方面实施更加灵活的标准，或要求发行企业债券的城投类企业一定程度上与民间资本合作。地方政府在通过PPP模式建设城市停车设施时，优先选择民间资本投资主体或鼓励城投类企业与民间投资主体合作，相关部门在审核停车专项建设基金时，可要求各地市有一定比例的民间资本参与项目等。
（四）明确停车投资建设程序，促进各部门形成合力
吸引民间资本参与城市停车设施建设，推动停车产业化，必须建立上下联动、部门协同的工作机制，需要上到国务院、各部委，下到街道办、居委会各级部门的共同努力，需要投资、规划、土地、公安、住建、交通等各部门的相互配合。各城市政府应结合相关部门的工作职能，制定投资建设流程，明确各方面应达到的标准与条件，使投资主体一目了然。未来应按照《任务分工》进行督导，各地各部门各司其职，各城市在国家相关政策的基础上，应依据具体情况加以细化，打通政策“最后一公里”，保障针对性、可操作性，通过联合办公等形式，提高停车设施投资建设的审批效率。
当前，我国国有资本占据主导地位的部分领域出现了较为严重的产能过剩，这为我国停车产业化发展提供了警示。吸引民间资本的参与，不仅仅是融资需要，更是保障有效投资，实现停车产业化的健康发展。对于城市停车设施建设这种民间资本广泛关注的领域，应在资金支持引导的基础上，更要为其进入创造更好的环境条件，提供更有针对性的政策保障。