15.附录四 1978年以来中国宏观经济政策的演变

双稳健政策 陈东琪 人民出版社2005.2版 15.附录四 1978年以来中国宏观经济政策的演变 　　1978年以前，中国实行的是单一的计划经济体制，政府对宏观经济的管理和调控主要依靠行政和计划手段来实现，虽然财政、信贷手段是政府调控经济的重要工具，但并没有形成真正的财政、货币政策实践。改革开放以来，特别是80年代中期“市场取向”的改革模式确立以来，中国经济运行环境和条件不断变化。政府对宏观经济的管理越来越多地采用经济手段，逐渐出现了一般意义上真正的财政、货币政策。 　　改革开放以来，中国宏观经济调控和财政、货币政策实践的演变，大致可以划分为两个阶段。1978--1991年为第一阶段，即对传统计划经济旧体制的改革阶段，中国处于短缺经济状态，宏观经济管理的主要任务是治理通货膨胀，采用的主要是行政和计划办法，开始引进财政、货币政策的概念和做法。这一阶段经历了1978--1981、1982--1986和1987--1991年三次经济波动，采取了1980--1981年的调整、1986年“软着陆”，以及1989--1990年的“治理整顿”和“双紧”政策。这一阶段的经济波动，与经济体制改革有比较大的关系，经济周期和改革周期基本同步或连续，1978年的“拨乱反正”、1984年信贷体制改革和1988年的价格改革闯关，都在一定程度上推动了经济增长和通货膨胀的发展。 　　1993--2004为第二阶段，即市场经济体制初步建立阶段，短缺经济逐渐结束，在有些方面出现了过剩现象，既有通货膨胀的压力，又存在出现通货紧缩的可能，政府的宏观经济管理由原来的以直接的行政和计划手段为主，发展成为以经济、法律等间接手段为主，辅助以必要的行政、政府投资等直接手段，财政货币政策的作用越来越大。其间经历了1993--1996年的通货膨胀，1997--1998年的亚洲金融危机，1999--2002年的通货紧缩，以及2003--2004年的局部过热。相继采取了1993--1997年的紧缩和适度从紧的财政货币政策，1998--2003年的积极财政政策和稳健货币政策，以及2004年以来的稳健的财政政策和稳健货币政策。 　　从财政货币政策的组合来看，中国1988年治理严重通货膨胀时，采取了财政货币“双紧”政策，实际上是中国第一次有意识地采用财政、货币政策组合。1994年以后实行的“适度从紧”的财政货币政策，是在中央银行制度比较完善条件下，选择的财政货币政策“双紧”组合，在调控力度和调控水平方面比80年代有了明显的改进和提高。1998年以来积极财政政策与稳健的货币政策，则．基本上属于财政货币政策“双松”组合，是首次在通货紧缩条件下的财政货币政策搭配使用。2003年下半年以来，根据经济形势的变化，中国及时对积极财政政策的内容“积极度”进行了适当的调整，同时实行近期“适度从紧”的货币政策，收缩货币供应和贷款投放，为财政、货币政策赋予了一定的灵活性和前瞻性，体现出了比较高的调控水平和一定的调控艺术。 一、1978--1986年经济政策的实践 　　1978--1986年，中国处于短缺经济状态，随着计划控制的放松和价格改革的推进，短缺经济时期所隐藏的隐性通货膨胀压力逐渐释放出来，致使整个80年代一直面临着严重的通货膨胀，宏观经济管理的主要任务是治理通货膨胀。前期采用的主要是行政和计划办法，从80年代中期开始，随着中央银行制度的建立，开始引进财政、货币政策的概念和做法。 (一)1978--1986年经济形势变化的特征 　　1978--1986年，中国处于从计划经济体制向市场经济体制的过渡阶段。如1978年提出改革开放目标框架，1982年提出“以计划经济为主，市场调节为辅，三种管理(即指令性计划、指导性计划和市场调节)相结合”，1984年明确体制改革的目标是建立“有计划的商品经济”，1987年提出“国家调节市场，市场引导企业”。1978--1986年，中国经济出现了两次过热和波动。 　　1．1978--1981：基建投资快速增长，引发经济大起大落 　　随着拨乱反正的开始和党和国家工作重心逐渐转移到经济建设方面来，国家建设和投资步伐加快。1978年，基本建设投资比上年增长37％，GDP增长11．7％，成为1978--1981年经济波动的波峰。由于基建投资增长速度过快，战线过长，项目过多的问题初现端倪。因此，从1979年到1981年“急刹车”，相继停建、缓建了一批大中型项目，其中，1981年基建投资比上年压缩20．6％。当年GDP增长率回落到5．2％，零售物价指数回落到了2．4％，形成了这轮经济波动周期的波谷。 　　2．1982--1986：经济持续增长，通货膨胀再次出现 　　为了保持经济稳定增长，1982--1983年贯彻执行“调整、改革、整顿、提高“的方针，在保持物价水平基本稳定的同时，国民经济稳定增长o 　　1984年，中国提出进一步“对内搞活经济，对外实行开放”，出现了改革开放以来最快的15．3％经济增长率，固定资产投资同比增长21．8％，基本建设投资同比增长23．8％。1984年，固定资产投资规模偏大，市场物价上升，有些商品价格上升幅度较大。同年，新成立的中央银行发布了《信贷资金管理试行办法》，这是符合市场取向改革的一大进步，但客观上造成了1984年底以来的信用膨胀和货币发行失控，直接导致了1985年零售物价指数(RPI)和消费物价指数(CPI)分别高达8．8％和9．3％的通货膨胀，成为改革开放以来物价上涨的第二个高峰。固定资产投资规模继续增大，全国城乡投资比上年增长38．7％，基建投资同比增长42．8％。 　　为了抑制经济过热、控制通货膨胀，1985年实行了货币、信贷“双紧”政策，在抑制总需求的同时，也导致了经济增长速度下滑。1986年，固定资产投资增长过快势头得到初步控制，同比仅增长16．7％，GDP增长率也随之降低到8．8％，成为波谷。 (二)1978——1986年经济政策的基本取向和措施操作 　　在1978--1986年问，中国根据不同的经济运行态势和体制环境，相应进行了两次宏观调控，相继采取了1979--1983年整顿和1985--1986年的“紧缩”。 　　1．1979--1983年的调整和“急刹车” 　　针对1978年的经济过热，虽然强调基本建设必须积极地而又量力地循序进行，不可一哄而上。由于从中央到地方对调整的认识不统一，虽然1979年停建、缓建了一批大中型项目，1980年继续停建、缓建了一批项目，但基建总规模没有减下来，地方和企业财权扩大后盲目上项目，财政大量赤字，货币发行过多。最终在物价大幅上涨的情况下，不得不在1981年采取“急刹车”措施，进一步大幅压缩基建投资规模。这一阶段宏观调控的主要手段是行政和计划手段。 　　2．1985--1986年的“紧缩” 　　针对1984年的经济过热，当年11月，国务院发出通知，要求各地各部门严格控制财政支出和信贷投放。 　　财政支出方面，从1985年初开始，中国就强调必须严格控制财政支出，并对行政经费和社会集团购买力等非生产性开支采取了下达控制指标和紧缩开支的措施。从1985年8月开始，在全国范围内开展了税收、财务、物价大检查。1986年6月间，国务院要求从中央到地方，都要重新核定财政收支，压缩开支，量人为出。后来，国务院又发出关于抓紧增收节支，确保财政收支平衡的通知，提出了实现财政收支平衡的措施，确定了全年的收入奋斗目标和支出控制指标，要求各地区、各部门贯彻执行。10月，国务院又发出关于开展税收、财务、物价大检查的通知，并派出工作组帮助地方开展大检查工作。 　　信贷控制政策方面，中央银行开始建立综合运用经济的、行政的和法律的调控手段，如建立存款准备金制度。由于缺乏必要的政策操作实战经验，对于调控力度把握方面失当，1985年货币、信贷"92紧”政策在抑制总需求的同时，也导致了经济增长速度下滑，被迫改为比较宽松的政策，取消了对专业银行贷款规模指令性控制。 (三)对1978——1986年经济政策的认识 　　1978--1986年间的两次整顿，是短缺经济状态下的宏观调控。目标都是防止经济过热、通货膨胀，但并没有真正意义上的财政、货币政策。 　　第一，经济、法律等间接手段没有形成，整顿手段都是单一的行政性办法。如行政性财政政策，强制控制财政支出；行政性货币政策，强制控制信贷投放；对经营不善、长期亏损的国有企业，停止财政补贴，停止银行贷款；对落后的小企业进行整顿和关停并转等。 　　第二，往往在头一两年内犹豫不决，前期力度不足，缺乏提前量和前瞻性，延误了最佳时机，最后不得不“急刹车”进行全面超强紧缩。如针对1978年经济过热进行的宏观调控，直到1981年才对投资和消费实行力度较大的全面紧缩，结果往往是GDP增长率从调控前的高位迅速大幅回落，经济在短暂繁荣后陷入长时间衰退。 　　第三，80年代刚开始初试运用宏观经济政策进行宏观调控时，由于没有经验，不够坚定，加上受当时比较流行的凯恩斯主义思潮影响，基本上采取的是“相机抉择”政策。政策变化过快、调整过于频繁，缺乏连续性和稳定性。从效果来看，当时的经济波动比较大，调控效果不太理想。 二、1987--1991年宏观经济政策的探索 　　1987--1991年，是中国经济体制改革的“双轨制”阶段，也是中国中央银行制度建立以来首次有意识运用财政货币政策的时期。由于出现了严重的通货膨胀，为此，不得不从1987年开始紧缩，1988年进行“整顿”，并实行财政货币“双紧”政策。而市场疲软、经济滑坡的出现，又不得不从1989年8月开始放松银根，启动市场。 (一)1987--1991年宏观经济形势变化的特征 　　1．1987--1988年的严重通货膨胀 　　1987年，固定资产投资增速比1986年进一步趋缓，同比仅增长16．5％。但是，通过开展“增产节约、增收节支”运动，生产持续稳定发展，GDP增长率仍高达11．6％，构成新一轮经济波动的波峰。由于社会总需求大于社会总供给，部分商品特别是主要副食品供应偏紧，物价水平重新开始上涨。 　　1988年，在当时势不可挡的“价格闯关”因素和放开价格预期的推动下，货币供应和信贷投放从上半年起迅速增长，造成了前所未有的严重通货膨胀。虽然固定资产投资仅比上年增长2个百分点，但是，由于社会需求过旺，供求总量矛盾和结构性矛盾加剧，物价上涨过猛，出现了明显的通货膨胀。1988年零售物价指数和消费物价指数分别高达18．5％和18．8％，形成了80年代的最高水平和改革开放以来物价上涨的第三个高峰。 　　2．1989--1991年的市场疲软、经济滑坡 　　从1988年的第四季度起，中国开始对经济实行严厉的“治理整顿”，价格增速迅速下降。1989年，全社会固定资产投资比上年减少11％(扣除物价因素，实际接近20％)，零售物价总水平同比上涨17．8％，其中新涨价因素为6．4个百分点，GDP仅增长4．1％，商品销售由上年过快增长转向局部疲软。与此同时，中国经济增长也陷入了一年多的滑坡与衰退，1989年经济增长率仅为4．2％。 　　1990．年经济增长速度再创新低，进一步下降为3．8％，成为改革开放以来最慢的增长率。全社会固定资产投资比上年增长4．5％，零售商品价格仅比上年增长了2．1％。为防止经济进一步下滑，中央银行又不得不从1989年8月开始放松银根，罕见地在一年多的时间里先后3次调低了存贷款利率，加大中央银行贷款投入。从1991年开始，固定资产投资和经济增长速度明显回升，固定资产投资同比增长18．6％，GDP增长率达到9．2％。 (二)1987--1991年宏观经济政策的基本取向和措施操作 　　1．经济紧缩、治理整顿和“双紧”政策 　　针对1987--1988年的经济过热，1988年9月，党的十三届三中全会正式提出，把改革和建设的重点突出地放到治理经济环境和整顿经济秩序上来，并开始探索运用现代意义上的财政、货币政策进行宏观经济调控。 　　财政政策方面，为了把1985年以来过高的支出盘子压下来，国务院早在1987年3月即做出决定，1987年除用于价格补贴、抚恤和社会救济、偿还国内外债务本息等必需支出的经费以及某些特定的专项拨款外，其余各项开支都要在去年预计支出数的基础上节减10％。同时，对社会集团购买力要进一步严加控制。要立即停止增设行政机构和不是非增不可的事业机构，停止扩大人员编制，停止机构升格。 　　1988年，为了平息8--9月份出现的抢购风潮，中国继续实行紧缩政策，严格控制各项支出。根据治理经济环境和整顿经济秩序的要求，国务院先后发布了《关于从严控制社会集团购买力的决定》和《关于开展税收、财务、物价大检查的通知》。1989年，中国继续贯彻治理整顿、紧缩财政的政策。年初，财政部根据国务院的要求，向各地区、各部门下达了支出控制指标。7月份，国务院又根据当时l青况的变化，要求中央财政采取进一步紧缩的措施，除少数非保不可的项目外，其他各项支出一律在当年预算的基础上压缩5％；同时要求各地区也参照这个比例进行压缩。此外，中国调整支出结构，增加了能源、交通、农业、教育、科技等重点投入；结合治理整顿工作，全面开展了税收、财务、物价大检查。 　　货币信贷政策方面，从1986年下半年开始国民经济再次升温，1987年中央银行不得不再次执行紧缩货币政策，并尝试了诸如提高法定存款准备金率、调高对专业银行的存贷款利率、回收再贷款等多种间接调控手段，开始重视对基础货币供应的调控。 　　1988年初，中央银行提出“控制总量，调整结构”的货币政策，决定继续紧缩银根。但不久之后迫于各方面压力放弃了紧缩政策，严重通货膨胀和抢购风出现后，不得不从1988年9月份开始采取带有比较强的计划色彩的紧缩政策，两次提高存贷款利率，并将法定准备金提高到13％，建立了备付金制度；整顿结算纪律，严格货币发行的指令性计划管理和现金管理；严格压缩信托公司信贷规模，并加紧对信托机构进行清理；严格控制再贷款的资金来源及投向，向重点行业和产业倾斜。 　　1989年11月，党的十三届五中全会通过《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》，采取了“双紧”的财政和货币政策，如一面清理固定资产投资项目，压缩社会集团购买力，一面严格控制贷款规模等。此后两年，宏观调控措施仍然是进一步贯彻执行治理整顿和深化改革的方针。 　　2．财政、货币实施“松动”措施 　　在1988--1989年计划性的紧缩政策作用下，加上一89风波”之后的大背景变化，严重通货膨胀被迅速有效地抑制，但中国经济增长也陷入了一年多的市场疲软和经济滑坡，为了防止经济下滑、保持经济稳定增长，又不得不进行适当的松动。 　　财政政策方面，1990年继续进行治理整顿，并采取了一些深化改革和适时调整宏观紧缩力度的政策措施。1991年，继续坚持紧缩方针，调整支出结构，并结合价格改革，减轻财政负担；在确保收入稳定增长和支出合理安排的基础上，切实控制财政赤字。 　　货币政策方面，中央银行又不得不从1989年8月开始放松银根，罕见地在一年多的时间里先后3次调低了存贷款利率，加大中央银行贷款投入。从1991年开始，经济增长速度趋于回升。虽然零售物价指数和消费物价指数，仍然基本保持稳定的同时处于2．9％和3．4％，但1991年GDP增长了9．2％，基本上恢复到了1982年的水平。 (三)对1987--1991年宏观经济政策的认识 　　1987--1991年是中国第一次有意识地运用财政、货币政策手段进行间接调控，也是第一次自觉地进行现代意义上财政、货可i政策搭配使用。 　　第一，改变了原来单一的行政性办法，逐渐引入经济、法律等间接手段，开始进行现代意义上的财政货币政策的尝试。虽然从效果来看，仍然存在各种不足之处，但毕竟开始了中国财政货币政 策搭配使用的历史。 　　第二，由于经验比较缺乏，采用了各国一般不轻易采用的财政、货币“双紧”政策组合，用力过猛，刹车太急，虽然使得物价水平迅速回落，但也导致经济增长急剧减速，改革开放的大好形势受到一定影响。 三、1993--1997年“适度从紧”的财政、货币政策 　　1992年邓小平同志南方谈话后，中国开始全面推进和深化经济体制改革。1992年10月12日，党的十四大报告明确指出：中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制；1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，勾勒出了社会主义市场经济体制的基本框架。1994年，中国进行了分税制体制改革，初步划分了中央和地方的事权、财权和预算约束；中央银行制度进一步健全，货币政策框架开始建立，为中国及时有效地运用财政、货币政策组合调控经济，创造了必要的制度基础和有利的体制环境。这一阶段的宏观经济政策，是在社会主义市场经济体制基本框架逐步建立过程中，运用行政、经济和法律并重的手段治理通货膨胀。 (一)1993--1997年宏观经济形势变化的特征 　　在一系列松动措施的作用下，中国经济从1991年开始加速增长。1992年初，在“南方谈话”的鼓舞下，各地经济发展再次加速，新一轮经济过热再次出现。1992年经济增长14．2％，创改革以来次高记录。1993--1994年，GDP增长速度分别保持在13．5％和12．6％的水平。到1993年，由于投资急剧膨胀，特别是全国掀起了一股房地产热和开发区热，全社会固定资产投资同比增长61．8％，商品零售价格同比上涨13．2％，居民消费价格同比上升14．7％。到1994年，商品零售价格同比上涨21．7％，创下建国以来的最高记录，出现了改革开放以来最严重的通货膨胀。 （二）1993--1997年宏观经济政策的基本取向和措施操作 　　针对1992年以来出现的经济过热和严重通货膨胀，1993年6月，《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》发布，简称’’十六条”，其中最关键的三条是：紧缩信贷、开仓放粮和压缩项目。为了严格控制投资，基建项目要经中央政府主管部门审批；并提高利率，实行保值储蓄；不仅控制资金的供给总量，而且控制资金的流动，严禁资金流向房地产，实行由中央直接将资金贷给重点企业和重点工程，连银行间的正常拆借也一度停止。为整顿金融秩序，当年还颁布了《国务院关于金融体制改革的决定》。1994年，党中央、国务院进一步明确把抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务，并先后推出了财政、税收、金融、外汇、投资等方面的综合改革，构筑起新型宏观管理体制的基础框架。1994年汇率并轨，同时成立国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行等三家政策性银行；1995年，通过《中国人民银行法》、《商业银行法》和《保险法》；1996年，颁布《国务院关于农村金融体制改革的决定》，并实现人民币经常项目下的完全可兑换；1997年，颁布《中国人民银行货币政策委员会条例》。 　　财政政策方面，为了抑制经济过热，1993年下半年，中央果断地出台了针对固定资产投资增长过快等的一揽子宏观调控措施，核心是采取适度从紧的财政政策，即控制支出规模，压缩财政赤字。1994年实施分税制改革。1995年完善和深化财税体制改革，积极配合国有企业改革和其他配套改革；通过加强和改善财税管理工作，努力挖掘增收潜力，使财政收入增长与经济增长水平相适应；进一步调整支出结构，在保证国家政权建设和事业发展支出适度增长的同时，加大农业投入，严格预算约束，继续抑制投资及消费需求。1996年，从开源和节流两个方面采取措施，努力压缩财政赤字。1997年继续实行适度从紧的财政政策，促进经济结构的调整和优化，全面强化税收征管，使财政收入继续保持较快的增长速度；坚持量人为出，控制支出总量，优化支出结构，保证重点需要，反对铺张浪费，使财政支出的增长幅度低于收入的增长幅度；进一步压缩财政赤字，控制债务规模；大力整顿财经秩序，继续深化财税改革。 　　货币政策方面，1993年6月开始，中央银行按照中央的“紧缩”要求，采取了带有严厉行政色彩的信贷控制措施，1994年实现“继续从紧”的货币政策。于1993年5月和7月两次提高存贷款利率，并采取了诸如整顿信托业、加强金融纪律、限制地区间贷款等急刹车措施。总需求初步得以抑制，经济增长速度逐年回落，但物价水平仍然在上涨惯性中，1994年零售物价指数和消费物价指数分别达到21．7％和24．1％，创历史最高记录。为了防止紧缩中的大起大落，实现经济“软着陆”(soft--landing)，根据《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》的要求，中央银行从1996年5月开始采取“适度从紧”货币政策。1996年经济增长水平回落到了10％之内，零售物价指数接近6％的调控目标。1997年消费物价指数涨幅下降到了2．8％，零售物价指数涨幅则进一步F降到』0.8％。 (三)对1993--1997年宏观调控的认识 　　与前几次相比，这次宏观调控有五个显著特点： 　　第一，不再单纯依靠行政手段，开始注重运用经济手段和法律手段。在调控初期，采取了较多的直接行政操作方式。而之所以这样做，是为了尽快治理当时混乱的金融秩序。在后期，就更多地运用利率、存款准备金率、公开市场业务等市场性货币政策和从紧的财政政策来进行调控，达到控制总需求的目的。 　　第二，注重不同政策间的配合。一方面，政府通过有选择地紧缩基本建设项目，控制社会投资规模；另一方面，中央银行采取从紧的货币政策，强化对投资需求的间接调控作用。同时，国家规定财政不再向中央银行透支，使投资规模得到控制。如果不改革财政向中央银行透支的惯例，货币政策的利率、再贷款等工具对控制投资规模是不会起作用的。 　　第三，虽然也是对投资和消费实行全面紧缩，但不是急刹车，而是“适度从紧”，货币政策和财政政策都是“适度从紧”，使经济增长率从两位数的高峰平稳地、逐步地回落到10％以内的适度增长区间，避免了以往经济发展大起之后的大落现象。 　　第四，在做出治理通货膨胀的决定后，雷厉风行地贯彻实施，并注意保持政策的稳定性、连续性。仅仅用了3年时间，中国就从经济增长和通货膨胀“双高”的危险境地，平稳地走到了高增长、低通胀“一高一低”的安全地带，成功地实现了经济“软着陆”。 　　第五，受货币主义在全世界范围内流行的影响，1993--1994年以后连续多年实现的“适度从紧”的财政货币政策，基本上奉行“简单规则”，虽然比较有效地控制了经济过热和通货膨胀，但在1997年亚洲金融危机的外部意外冲击面前，则显得缺乏应变性、灵活性。 四、1998--2003年积极的财政政策和稳健的货币政策 　　1997--1998年，东南亚等国家相继发生了金融危机。在亚洲金融危机的冲击下，中国从1998年开始出现了经济增长减速、物价下降等现象，遭遇改革开放以来的第一次通货紧缩。为了应对金融危机的冲击，抑制日益加深的通货紧缩趋势，中国从1998开始，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，启动国内需求。一直持续到2002--2003年，逐步改变了经济减速和物价负增长的局面。 (一)积极财政政策和稳健货币政策提出的背景 　　1．通货紧缩迹象明显 　　受亚洲金融危机的影响，从1997年10月开始，中国物价总水平开始下滑，到1998年，全社会商品零售物价指数上涨率出现负增长，为-2．1％；1999年进一步下探到一3％。刚刚走出通胀阴影不久的中国经济，转而陷入了前所未有的通货紧缩状态。这种局面直到2003年才从根本上得以扭转。 　　2．生产能力明显过剩 　　90年代中期以来，随着中国改革开放的进一步深化和经济的快速发展，困扰中国几十年的短缺经济状况逐渐结束，开始出现了一些过剩现象。据第三次工业普查资料，早在1995年，主要工业品生产能力利用率充分的就只占36．1％，并且集中于能源、原材料和部分名优产品；产能闲置1／5--1／3的占27．2％；闲置一半的占18．9％；处于停产半停产状态，产能利用不到一半的占19．1％。1997年，工业企业中亏损企业占25．6％，亏损企业数比上年增加5．68％。国有工业企业中亏损企业占39．2％。 　　3．国内需求不足 　　1998年上半年，中国供不应求的商品为零，供过于求的商品达25．8％，供求平衡的商品占74．2％。到1999年，社会供需总量已经明显不平衡。时至今日，需求不足仍是中国最重要的宏观经济背景之一。 (二)1998--2003年宏观经济政策的基本取向和措施操作 　　针对1997年经济偏冷的情势，从1998年开始，中国宏观调控政策由“适度从紧的财政政策和货币政策”，调整为“积极的财政政策与稳健的货币政策”的新组合。 　　1．积极的财政政策 　　(1)增发长期建设国债，适当扩大财政赤字规模。1998年当年就发行国债5900亿元，是建国以来发行最多的一年。从1998年到2003年，中国政府一共发行了8000亿元长期建设国债，用于加快基础设施建设、重点项目建设和企业技改。 　　(2)调节税率、减轻税负、鼓励投资。1998年，提高了出口退税率、降低关税税率、清理整顿收费。1999年，中匡隧一步加大出口退税力度，两次提高出口退税率；为吸引外商投资，从1999年7月2日起，对从事能源、交通、港口建设项目的外商投资企业，按15％的优惠税率征收企业所得税；为鼓励固定资产投资，从1999年7月1日起，固定资产投资方向调节税按现行税率减半征收，从2000年1月1日起，暂停征收；为鼓励房地产投资和促进房地产市场发展，从1999年8月1日起，对涉及房地产的营业税、契税、土地增值税给予一定的减免。为鼓励证券投资，1999年调低了B股证券交易印花税税率，2001年11月16日起调低了对A股和B股的证券交易印花税税率；为鼓励消费，调节个人收入差距，1999年9月30日，国务院颁布《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》，规定从1999年11月1日起，对储蓄存款利息恢复征收个人所得税。2002年，金融保险营业税税率由7％下调为6％，并对实际呆账损失超过呆账准备经核实允许据实列支。 　　2．稳健的货币政策 　　(1)降低存贷款利率。1998年就在9个月内降息3次，由5．76％下调到3．78％。累计从1996年到2002年，央行连续8次降低银行存贷款利率。 　　(2)取消对四大商业银行贷款限额的控制，逐步实行自求平衡的资产负债比例管理和风险管理，借以扩大商业银行的信贷规模。 　　(3)下调再贷款、再贴现利率和存款准备金率。1999年11月，存款准备金率下调2个百分点，金融机构相应增加2300多亿元可用资金。 　　(4)调整对个人消费信贷政策。如1999年1月发布关于开展个人消费信贷的指导意见，把消费信贷业务放开给所有商业银行去办；调整对农村的信贷政策，为解决农民贷款抵押难问题，1999年3月发布关于农村信贷的指导意见，允许农村信用社向农民发放信用贷款。 　　(5)进一步发挥再贷款政策的作用。过去再贷款只提供给国有商业银行和农业发展银行，从1999年开始对农村信用社和中小商业银行发放再贷款。 (三)对1998--2003年宏观调控的认识 　　这是中国宏观调控历史上第一次治理通货紧缩，也是第一次运用扩张型的财政、货币政策组合，其突出的特点主要有： 　　第一，针对具体经济形势，灵活调整既定政策。1998年年初确定的财政政策，并不是扩张性的，预算赤字减少了100亿元。但在预算执行过程中，发现经济过度下滑，内需严重不足，所以及时调整了预算。并于1998年8月，增加发行1080亿元特别国债，用于基础设施建设。 　　第二，注重运用各种可以运用的手段，形成合力。如积极的财政政策与灵活的货币政策相结合，扩大内需与增加出口、利用外资相结合，增加投资与启动消费相结合，扩大经济总量与提高效益、调整结构相结合，必不可少的行政手段与各种经济杠杆和法律手段相结合，促进经济增长与深化各项改革相结合。 　　第三，政策搭配之间存在矛盾，减弱了合力。作为积极的财政政策的各个组成部分，包括增发国债、扩大财政支出，调整税收、减轻税负等，在姿态和取向上应当是统一有效的。但1998年以来，中国实行的积极财政政策侧重于增发国债与增加支出，在税收方面执行的实际上是一种增税政策，对经济具有潜在的长期慢性紧缩影响．与扩大内需的目标相矛盾。 五、2004年财政、货币政策的调整 　　从2003年开始，在各种有利因素的影响下，中国经济开始加速。但由于地方政府的竞争性干预，出现了局部过热现象，煤电油运等供给趋于紧张，以致在通货紧缩刚刚结束的背景下，通货膨胀的压力明显加大。为了防止经济过热和大起大落，中国及时对财政政策和货币政策进行了必要的调整，以适应既防通胀，又防通缩的需要。 (一)2004年财政、货币政策调整的背景 　　1．固定资产投资明显过热 　　十六大以来，各地在全面建设小康社会目标的激励下，发展经济的于劲十分高涨。但是，由于盲目投资和不合理重复建设，一些行业过热苗头在2003年就开始若隐若现。到2004年前两月，固定资产投资增幅超过50％，创同期建国以来之最，其中中央项目投资只增长12．1％，而地方项目投资增长却高达64．9％。一季度的资料显示，固定资产投资在2003年增长26．7％的基础上，增幅达43％，创历史新高。就算扣除一季度投资品价格上涨的因素，固定资产投资实际增长也高达35．5％。而在1993年经济过热时期，扣除投资品价格上涨因素后，固定资产投资实际增长也只有35．2％。这就是说，2004年一季度，中国的固定资产投资增幅已经超过1993年经济过热时期的增幅。 　　2．货币信贷增长过快 　　在2003年信贷增长超出控制目标的基础上，2004年第一季度，中国的新增贷款就达9131亿元，在四分之_的时间里已经消耗全年三分之一的新增信贷额度。而且，在新增贷款中，中长期贷款占比提高，与以短期贷款为主的银行贷款常态相违背。据估计，在钢铁、水泥、电解铝等过热行业中，资金来源有一半左右是银行贷款。而在占全国所有投资近四成的房地产投资中，有近七成靠的是银行贷款。一旦投资泡沫破灭，银行将产生大量不良资产。这个潜在的、巨大的金融风险不可忽视。 　　3．钢铁、电解铝、水泥等制造业过热 　　2003年下半年开始，在一些地区和行业，特别是钢铁、电解铝、水泥等制造业出现一定程度的过热迹象。但总体来看，过热只是局部问题。一方面，中国经济总体上仍然承接1998年以来的态势，表现为供大于求、有效需求不足。另一方面，又存在局部过热，特别是一些部门投资过多的现象。但综合起来看，中国实际经济增长率还在潜在增长率的范围以内。 (二)2004年财政、货币政策调整的措施操作 　　1．财政政策实际上由“积极”走向“稳健” 　　(1)减少国债投资，调整财政支出方向。在财政收入多年保持高速增长的情况下，长期建设国债规模调减到1 100亿元，并确定了向农村倾斜、向中西部地区倾斜、向科技教育和生态环境建设倾斜的国债投资方向。 　　(2)提高部分行业固定资产投资项目资本金比例、严格控制新开工项目。4月25日，国务院决定提高钢铁、电解铝、水泥、房地产开发固定资产投资项目资本金比例；4月26日，中共中央政治局会议发出政令，强调各地区各部门要集中精力，落实中央确定 的各项宏观调控政策措施，严格控制新开工项目。 　　(3)开展土地市场治理整顿。4月28日，国务院办公厅发出紧急通知，决定集中半年左右时间，深入开展土地市场治理整顿。 　　(4)对建设项目进行全面清理。4月29日，国务院命令各地区、各部门和各有关单位对所有在建、拟建固定资产投资项目进行一次全面清理。重点清理钢铁、电解铝、水泥、党政机关办公楼和培训中心、城市快速轨道交通、高尔夫球场、会展中心、物流园区、大型购物中心等项目，以及2004年以来新开工的所有项目，为期1个半月。 　　2．货币政策表现出较大的灵活性 　　虽然继续实行稳健的货币政策，但在具体操作和近期姿态上进行了必要的调整，实施“适度从紧”，具体表现为既适当收紧银根，防止经济增长大起大落，同时注意防范金融风险。 　　(1)通过公开市场回收基础货币。从2003年4月开始，中国人民银行连续18周通过发行央行票据对冲投放的基础货币。 　　(2)提高准备金率、实行差别准备金。今年3月2J4日，央行宣布，将从2004年4月25日起实行差别存款准备金率制度，同时实行再贷款浮息制度。4月11日，央行又宣布，将从4月25日起上调存款准备金率0．5个百分点。这是近7个月来，央行第三次调整存款准备金率。 　　(3)对商业银行的信贷投放进行强力的“窗口指导”。4月13日，中国银监会发出通知，决定派出5个检查组，就广东、浙江等7省部分银行业金融机构对部分行业贷款情况，进行重点检查；其后，为进一步控制信贷规模、降低信贷风险，中国人民银行、国家发改委、银监会联合下发了《关于进一步加强产业政策和信贷政策协调配合，控制信贷风险有关问题的通知》。4月30日，中国银监会发出通知，要求商业银行适时、适度对钢铁、电解铝、水泥以及房地产、汽车等过热行业贷款进行合理控制，对于盲目投资、低水平扩张、不符合国家产业政策和市场准入条件，以及未按规定程序审批的项目，一律不得发放新的贷款，已给予授信和已发生贷款的要采取适当、稳妥的方式予以纠正。6月份，出台了加强房地产信贷业务管理的措施。 　　(4)提高存、贷款利率。10月28日，央行宣布9年来的首次升息，将一年期贷款基准利率从5．31％提高到5．58％，一年期存款基准利率从1．98％提高到2．2％o (三)对2004年宏观调控的认识 　　经济热中有冷、热少冷多，是这次宏观调控背景的主要特点。在吸取以往几次宏观调控经验、教训的基础上，这次宏观调控表现出五大特点： 　　1．见事早，动手快 　　早在2003年一季度，中央就及时察觉到了经济运行中的不稳定、不健康因素，指出“这些问题总体上看还是局部的、苗头性的，要有针对性地采取措施”。所以，2003年6月到9月，国家从规范房地产发展、土地管理、提高存款准备金率等方面相继采取了措施。 　　2．先预警，渐加力 　　2003年8月中旬和10月下旬，国家发改委分别就钢铁、建材、有色、汽车等行业投资过热问题连续发出“黄灯信号”，希望引起各方重视。到11月底，中央经济工作会议又特别强调，“对新出 现的苗头性和局部性问题，要见微知著，防患于未然，采取果断措施，努力加以解决”。总体看，这次宏观调控的力度掌握得较好，用的是“点刹”而不是“急刹”。虽然2004年4、5月份对土地和信贷的控制措施较严，动作过急、过猛，但随后有所改变。① 　　3．判断准确，措施到位 　　由于发现早，所以有时间继续观察，利于形成准确判断；由于先有预警，所以有缓冲时间和跟进手段。从4月9日到30日，3个星期之内，中央接连推出一系列宏观调控措施，其频率之密、涉及面之广、手段之多样、力度之强硬，均为近年来未有。 　　4．区别对待，有保有压 　　在科学发展观指导下，既严格控制钢铁等部分行业过度投资盲目发展，又切实加强和支持农业等经济发展中的薄弱环节；既坚决控制投资需求膨胀，又要努力扩大消费需求；既着力解决当前的突出问题，又着眼长远发展；既从宏观上把该管的管住管好，又充分发挥市场机制的作用。由于克服了以往那种“急刹车”、“一刀切”的简单、粗暴的做法，所以经济保持在适度增长区间内既平稳又较快地可持续发展，经济周期不仅被及时熨平，而且经济周期的上升阶段得到延长。 　　5．注意政策的连续性、稳定性与灵活性、应变性的有机结合 2004年以来在保持政策连续性与稳定性基础上进行的适度微调，具有连续性、稳定性与灵活性、应变性的有机结合，既能够反通货膨胀，又能够防止通货紧缩的特点，显示了越来越高的调控水平和调控艺术。 　　①陈东琪：《对今、明年经济发展和宏观调控的四点看法和建议》，《经济决策参考》第50期,2004年11月8日。 六、历次宏观调控和宏观经济政策运用的经验教训 　　通过对1978年以来20多年宏观调控，尤其是以财政、货币政策等为主的间接调控体系建立以来的政策实践的回顾和总结，我们可以得到许多宝贵的历史经验，也有不少值得认真吸取的教训。 　　第一，经济体制转轨时期的宏观调控需要多种手段有机组合，应该以经济等间接手段为主，辅以必要的行政等直接手段。 　　由于单一的政策工具作用是有限的，因此，实现日益复杂的宏观经济调控目标，需要借助于多种政策手段，必须“多管齐下”，形成合力。1978--1991年期间的三次宏观调控，针对的都是经济过热，采用的都是行政性手段，操作上主要表现为压缩基建投资规模、控制贷款规模，利率等间接调控手段根本没有采用。这种调控方式的优点是操作简便，立竿见影。但缺陷也十分明显，由于“急刹车”、“一刀切”、“单打一”，结果矫枉过正，不但未能熨平经济周期，反而导致经济在短暂大起之后迅速大落，陷入较长时期的衰退。1992年以来进行的三次宏观调控，尽管仍然采用了行政手段，但这些行政手段的作用已退化为“发信号”、“打招呼”，在此基础上，越来越注重发挥经济手段和法律手段的主导作用，避免了经济的强波振荡。在1998--2003年的宏观调控中，增发国债与减轻税负若能有效组合，扩大内需的目标就有可能更快、更好地实现。 　　第二，宏观调控要有区间意识，财政货币政策目标要分阶段设定具有一定弹性的合理区间。 　　由于经济情况在不断变化，人们的心理预期将与其他各种影响因素互动，所以，有时调控手段无需一步到位，调控目标就可能渐渐到位。因此，对宏观经济进行艺术高超的调控，一方面应分解目标，另一方面应组合政策工具，通过多种方式进行多次微调，使经济逐渐平稳过渡到目标区间。如果一开始就用尽全力直奔目标，期望一蹴而就，往往会走“过头”，常常从一个极端走向另一个极端。1978--1992年间的几次宏观调控，就是因为急于追求“功德圆满”而导致经济剧烈波动的。 　　第三，宏观经济政策要有前瞻性和周期考虑，立足当前，着眼长远。 　　宏观经济政策要注意前瞻性、进行预调。但也注意使短期调控目标与长远改革和发展目标相衔接。年度财政支出、货币发行量、固定资产投资额等，对短期经济波动起着直接的影响作用。所以，宏观调控侧重于通过财政政策、货币政策等的不同组合来熨平短期经济波动。但是，从根本上说，短期经济波动的根本性原因，实际上是中、长效因素造成的，如短期的供求变化，在相当程度上是由既定体制下经济活动主体的行为及其经济结构决定的。所以，在制定宏观调控方略时，应尽量把经济体制、产业结构、国民收入分配格局等中期因素考虑进去，最好还应把文化教育、生态环境等长效因素考虑进去，以免造成小周期的因素累积到一定程度，引发形成一个中周期。 　　第四，要根据形势变化对调控力度和方向要及时调整，适时、适度进行“微调”。 　　经济形势在不断变化，经济运行条件也在时时更新，再考虑到政策实施存在滞后效应，所以，宏观调控要相机抉择，及时调整力度甚至方向，才能使调控更加灵活、更加准确。如1996年中国经济“软着陆”后，就应该马上调整经济调控力度，降低紧缩程度，至少适度放松货币政策，防止经济过冷。但由于当时没有考虑到20世纪80年代与90年代的经济背景已大不相同，害怕出现80年代的“一紧就冷，一松就热”的状态，所以1997年仍然采用双紧政策，结果导致其后几年物价出现负增长，经济增长率也不断下滑，国内经济内需不足，通货紧缩。2004年以来，根据宏观经济形势发展变化的需要进行微调，并且在操作上越来越灵活，体现了一定的调控水平和艺术。