03.第二章 稳健的财政政策操作

双稳健政策 陈东琪 人民出版社2005.2版 03.第二章 稳健的财政政策操作 　　财政政策是政府进行宏观调控，实现经济总量平衡，促进结构调整和经济增长的基本手段之一。在经济周期的不同阶段，财政政策取向的选择是不同的。政府通常可采用“逆调节”措施，调节经济景气度，通过“削峰填谷”方式，在一定程度上熨平经济周期，减缓波动，防止大起大落，避免“过热”和“过冷”的循环往复，促使经济保持平稳较快增长。 　　那么，财政政策选择有哪些基本类型?为什么在积极财政政策之后要选择稳健财政政策?稳健财政政策的主要内容和实施途径是什么?本章将回答这几个问题。 第一节 财政政策有哪些选择类型? 一、财政政策三种类型 　　财政政策是国家在一定时期内，为了实现社会经济的持续稳定发展，综合运用各种财政手段，调节经济总量变化的政策。财政政策包括收入和支出两个方面，操作手段主要有税收、预算支出、转移支付、公债、赤字和盈余等。就其调控姿态而言，财政政策通常有松(扩张型)、中性和紧(紧缩型)三种类型。 　　扩张型财政政策的目的是扩大政府需求，降低企业和消费者成本，增加就业机会，刺激经济增长，防止过冷和通货紧缩；手段主要是减税，增加预算开支，增发长期建设国债等。这个政策一般适应于经济周期的低潮期和从低潮转向回升的初期。 　　紧缩型财政政策的目的是在收缩政府需求的同时，控制社会投资需求和居民消费需求，防止经济过热和通货膨胀；手段主要是加税、减少预算开支、缩减或停发长期建设国债等。这个政策一般适应于经济周期的高潮期，以控制经济过度繁荣。 　　以“中性”为特征的稳健财政政策一般出现在两个过渡时期，一是从“扩张”到“紧缩”的过渡，另一个是从“紧缩”到“扩张”的过渡。从其内容和目的看，稳健财政政策追求基本的预算收支平衡，尽可能减少对市场运行的干扰，不主动刺激或收缩经济，既不追求膨胀效应，又不追求紧缩效应，努力维护总供求的内在均衡关系。 二、财政政策类型的选择 　　财政政策类型的选择，应当根据一定时期的宏观经济状况来酣隋决策。在经济衰退时期，企业开工不足，部分资源得不到利用，经济正常运行和发展主要受需求不足的限制。这时，政府一般应采取扩张型财政政策，增加公共支出、降低税率、缩小税基、减少征税范围，同时带动工资、利润的增加，刺激私人消费和投资，增加社会需求，促使经济走出衰退，转入回升和繁荣。 　　在经济高涨时期，社会经济资源已被充分利用，甚至出现短缺，经济正常运行和发展受到资源供给不足的限制。这时，政府一般应采取紧缩型财政政策，减少财政支出、提高税率、增加税收，以抑制总需求，最终使私人消费和投资水平下降，控制通货膨胀，防止经济过热。 　　在总供给和总需求基本均衡，经济运行在长期均衡增长轨道上时，政府一般应采取倾向于中性的财政政策，也就是采用稳健财政政策。所以，稳健财政政策适应于较为均衡的经济运行和发展环境，这个时候的经济既没有出现明显的过热，又没有出现明显的过冷，既没有出现严重的通货膨胀，又没有出现-@A头疼的通货紧缩。 第二节 财政政策为什么要从搣积极攠转到搣稳健攍och? 一、从搣积极攠到搣稳健攠的实践 　　1998年设计的以增发长期建设国债为主要内容的积极财政政策，是针对亚洲金融危机冲击和国内有效需求不足的形势做出的，主要手段是增发长期建设国债，扩大公共投资需求，带动以民间投资和外资为主要内容的社会投资，同时，通过提高出口退税率刺激企业出口，从而达到扩大内需、增加外需、刺激经济增长的目的。 　　经过5年多的实践，上述目标基本达到。2003年第四季度和2004年第一季度，投资和工业进入过快增长区间，出现过热苗头；经济增长突破1998--2002“七上八下”的区间，接近10％；物价CPI)接近3％并存在向上攀升趋势；对外贸易和外商直接投资保持持续快速增长势头；消费也进入常规的快速增长区间；等等。在这种情况下，如果不对财政政策的“积极”度进行调整，就有可能加剧投资和工业过快增长、煤电油运紧张、物价上涨等方面的矛盾，就有可能使“局部过热”变成为“总体过热”，引发通货膨胀。为此，中央和国务院决定，2004年降低财政政策的“积极”度，缩减长期建设国债的发行规模，在2003年比2002年减少100亿元(从1500亿元减到1400亿元)基础上，再减少300亿元，为1100亿元。同时，原来用于“千方百计扩大出口”的提高出口退税率措施，也相应作了全面调整。 　　一年的实践证明，对原来用于扩大内需、引导社会投资的积极财政政策作相应调整，是必要的、成功的。在总结2004年宏观调控经验的基础上，2004年12月中央经济工作会议正式提出将“积极的财政政策”调整为“稳健的财政政策”，与“稳健货币政策”一起，形成“双稳健”组合，是适应经济形势变化，特别是适应经济周期变化的趋势、防范财政和经济风险、避免大起大落、实现平稳较快增长的客观需要。 二、从搣积极攠到搣稳健攠的理论和现实意义 　　一般来说，一项用来实现短期总量平衡的宏观调控政策，持续时间不能太长，通常在3-'---4年比较合适。美国学者保罗．萨缪尔森和威廉．诺德豪斯的研究表明：反映经济周期一定阶段平衡要求的财政政策的作用，会在财政政策实施3年或4年以后全部被挤出。①这个政策效应周期，不仅反映在西方成熟市场经济中，而且也反映在处于进一步完善的中国社会主义市场经济之中。最近25年中国宏观调控史表明，一种向上或向下的政策取向会在一定的时滞后产生正效应，然后是效应递减直至“全部被挤出”，整个过程一般也在3--4年左右。“积极财政政策”在实施了5年左右后，“积极”目标基本达到后，根据形势做出相应调整是必要的，是符合经济周期性变化新阶段的实际情况的。如果不这样，就有可能为今后经济过热及过热后的经济衰退埋下隐患。 　　2004年，长期建设国债发行明显减少，提高出口退税率政策也已经取消，为什么不马上改提“稳健财政政策”，而仍沿用上一届政府“积极财政政策”的提法呢?主要有两方面的原因。一方面因为，新一届政府开始工作时，人们首先关心的是政策是否保持连续性、平稳性，如果马上改变重要提法，就可能引起不必要的担心和疑虑，这会在一定程度上挫伤市场信心，影响刚刚转入回升的经济增长；另一方面因为，当时公开报刊发表有关“积极财政政策淡出”的看法后，各界争论还比较多，未在足够大的范围内形成共识，在此情况下匆忙改变提法，可能会在理论界产生不必要的反弹，从稳妥谨慎起见，改提法还可以等一等、看一看。经过一年的实践，时机成熟了，2004年12月中央经济工作会议明确提出“稳健财政政策”，应当说是水到渠成。 　　财政政策取向的变化，从“积极”转到“稳健”，既不继续“扩张”，又不直接转到“从紧”，而是在“扩张”和“从紧”之闻进行选择，采取“中性”姿态，也就是走中间道路。首要的意义是，要在实现短期财政平衡，从而为整个短期宏观经济平衡做出贡献的基础上，为减轻未来财政金融风险，促使经济实现长期动态均衡增长，拉长经济周期做出贡献。同时也意昧着，这一次调整积极财政政策的重点是降低“积极度”，而不是要取消财政政策的常规手段。比如发行长期建设国债，这是财政政策的常规手段，“积极”还是“不积极”表现为数量规模的大小，而不是有无，不是要取消、要停发。从现实需要看，需要政府支持的公共基础设施供给还是很不足的，今后几年还要继续支持，每年发行800亿至1000亿元左右长期建设国债还是必要的。 　　如果考虑到2008年可能交替出现“奥运前景气”和“奥运后萧条”，财政政策选择稳健、中性的取向，走既不扩张又不收缩的路，有利于在防范通货膨胀的同时注意保持一定的经济景气度，避免出现通货紧缩，防止经济大起大落。一方面，如果奥运前实施持续扩张的财政政策，这种扩张效应会与“奥运前景气”叠加，会造成过度繁荣，影响财政平衡的可持续性；另一方面，如果采取过度的紧缩措施，其紧缩效应可能会以滞后形式与奥运后的向下调整叠加，加剧经济衰退，甚至引发奥运后的经济萧条。在此背景下，宏观调控对稳健财政政策的姿态和操作具有复杂的结构性要求，既不能持续扩张下去，扩大赤字规模、继续大规模发行国债、延续税收持续超经济增长的局面；也不能一下子转为紧缩，不能全部停发长期建设国债，不能放弃近年来所采取的、被实践证明具有“稳定经济和结构优化相结合”效果的“结构性减税”措施，而要把握一定的度，实行稳健的财政政策。 ①保罗萨缪尔森、威廉．诺德豪斯：《经济学》(上)，第12版，中译本，中国发展出版社，1992年。第584页。 第三节 怎样进行稳健财政政策的措施操作? 　　从当前经济形势和未来发展趋势来看，下一步宏观调控的总体要求应该是：“稳定预期、保持景气、防控通胀和通缩”，要将宏观经济政策的重心从目前以需求管理为主转变为短期需求管理与中期供给管理相结合方面来，采取财政货币政策“双稳健”组合。双稳健政策强调微调，保持政策操作的弹性和灵活性十分重要。同时，双稳健政策要求做到总量平衡和结构调整相结合，供给管理和需求管理相结合，以及实现短期均衡目标和长期均衡目标相统一，因此在稳健的财政政策基调下，各项操作措施要进行有机的搭配，在致力于实现长期目标的税制改革、长期建设国债逐步淡出等措施实施过程中，也要注重运用预算收支政策、国债政策和税收措施，对宏观经济运行进行向上或向下的“微调”，并确保短期的政策操作不给长期稳定增长设置障碍，力求短期宏观调控为长期动态均衡做出贡献，实现短期静态均衡和长期动态均衡之间的良性互动。应该运用预算支出政策进行短期的需求管理，用调节短期需求量的办法实现短期供求平衡；用税收政策来调节中长期供给量变化，改善供给结构，实现中长期供给稳定和结构优化。 　　“双稳健”政策组合下的国债和财政支出政策如何操作呢? 一、合理确定建设国债规模 　　大规模发行长期建设国债不能持续下去，因为国债投资过多参与竞争性、营利性的投资领域，会抑制民间投资的发展，阻碍市场机制的建立和完善。适当缩小长期建设国债发行规模，实现国债投资“相应淡出”，是形成市场经济内在的自主成长机制，确保经济长期快速健康发展的必要措施。随着宏观经济形势转暖，尤其是在面对投资增长过快、工业局部过热、通货膨胀压力加大的情况时，大规模发行国债也有悖于控制投资增速的短期调控目标，可能进一步加大投资增长过快的势头和通货膨胀压力，在这种经济形势下，减少建设国债发行非常必要。 　　但是，长期建设国债规模的缩减，要有一个“度”，不是越少越好，更不是完全停止。当然，可以在“转型”上做一些文章，就是建设国债多减一些，中央预算内建设资金投入增加一些。比如，2004年国债减少300亿元，中央预算内建设资金增加50亿元，实际政府投入只减少250亿元。2005年，国债减少300亿元，新增中央预算内投资100亿元，实际只减少200亿元。如果2005年以后几年社会投资增长放慢了，经济增长速度造成企业和个人所得减少了，中央财政的税收增长就可能减速，这时，不仅“转型”步子要慢一点，而且未转部分的国债发行恐怕还要增加一些，因为要弥补社会投资增长减速加快经济增长减速的影响。 　　一般的原则是，当市场景气度上升时，政府的投资就应当减少，特别是长期建设国债规模就随之有所减少；当市场景气度下降时，政府的投资就应当增加，特别是长期建设国债规模就随之有所增加。～ 增加多少呢?要看具体情况。有一点应当明白的是，在GDP规模只有8万亿元、9万亿元时，发行1500亿元国债，表明财政政策‘的“积极度”很高，而在GDP规模扩大到13万亿元、14万亿、15万亿元时，如果国债发行还是1000亿元左右，财政政策就没有什么“积极度”了，因为分子变小了，分母变大了，相应地，国债发行的“率”也就明显降低了。从这个意义上说，财政政策从“积极”到“稳健”的转变，要实现的是国债投资“相对淡出”，而不是“绝对淡出”。 二、合理确定财政赤字规模 　　稳健财政政策在赤字安排方面，可适当保持“有效赤字”规模，不必因经济出现较快增长而对赤字规模做较大幅度缩减，更不必一味追求“零赤字”，走“适度赤字”的路，既可行，又有效。可考虑设立“有效赤字区间”。1991--2003年，赤字率(财政赤字占GDP的比例)为1．6％，其中1991--1998年为1％，1999--2003年为2．6％。从防范财政风险和促进经济发展两方面的需要看，今后的“有效赤字区间”可设定为1．5％--2．5％，特殊情况下可放宽到不超过3％①。 　　今后几年对中国经济来说是一个重要的战略机遇期，在这个机遇期内，经济发展、结构调整、体制改革等方面的任务十分艰巨，经济社会发展中有一些薄弱环节和重点领域亟待加强，需要财政加大对这些薄弱环节和重点领域的支持力度；同时，国内外政治经济环境也面临一些不确定因素，需要财政资金作为国家经济安全保障的一道屏障。2005年，中央财政预算赤字安排在3000亿元左右，按照8％的GDP增长率推算，财政赤字大约占GDP的2．2％左右，比较适合“双稳健”政策组合的要求和当前经济发展形势。2006年以后的几年呢?还要坚持这种务实精神，保持必要的赤字。市场经济条件下的财政平衡，既要有静态的考虑，又要有动态的考虑，财政动态均衡是稳健财政政策的精髓。 三、合理确定财政支出的比重和投向 　　建立正常的政府投资机制和稳定的资金来源渠道，稳定中央1政府投资总量，也是财政政策向“稳健”转变的需要。近年来，中国财政收入增长较快，从财政预算内解决政府投资资金来源问题完全具备财力。应在一段时期内保持财政基本建设支出占财政支出的比重，以及中央财政基本建设支出占财政基本建设支出的比重的基本稳定，这是保持国家宏观控制力、完善政府社会管理和公共服务职能、进一步健全宏观调控体系的需要。 　　长期建设国债投资方向的调整也十分必要，要以“有保有控”作为基本原则。其中，“保”体现为国债投资要考虑的是市场不能有效提供的公共产品与公共服务。“控”则是指对于一般竞争性、营利性的投资项目，国债资金应退出，令市场得以不受干扰地发挥其应有作用。结构调整在未来几年内仍然是宏观经济政策要实现的重要目标之一，为此，应在保持一般性支出零增长的基础上，将财政支出的重点放在对重点领域和薄弱环节的支持上。中央政府投资的重点投向：一是保证在建国债项目按期完成，发挥效益。主要包括青藏铁路、南水北调、治淮工程、病险水库除险加固、农村人畜饮水、县际和农村公路、采煤沉陷区治理等在建项目；二是加强农业基础设施和重大水利项目建设，支持粮食生产；三是加大对基础教育、公共卫生体系、公检法司、生态建设和环境保护、资源节约和循环经济等方面的建设项目；四是支持西部开发、东北地区等老工业基地调整改造和中部崛起的重点项目；五是加强边境国防安全、能源安全和反恐安全的基础设施建设。要加强项目前期工作，搞好重大项目储备，及时下达投资计划，确保重点项目资金需要。加强建设项目的稽查监管，不断提高投资效益。 ①欧元区的趋同标准规定3％，目前有些学者将其视为参考的警戒线。 四、合理确定税收增长区间 　　近年来，为了配合积极财政政策，中国税收收入持续超经济增长，在一些年份税收增长甚至高达经济增长速度的3倍。税收进而财政收入占GDP的比重不断提高，目前均已经创记录地达到了20％。税收收入过快增长不仅客观上是对原来实施的积极财政政策作用的某种抵消，如果持续下去，将对经济持续稳定增长构成长期慢性紧缩影响。尤其是会在加强政府财力的同时，对市场主体的投资和消费活动产生抑制作用，不利于经济发展内在动力的培育。为了在经济增长和财政收入之间建立均衡协调机制，可以考虑将财政收入和税收增长幅度控制在一定区间内。从多年的数据看，财政收入和税收增长“调控区间”定在15％--20％比较合适。同时，鉴于当前财政税收形势比较好，有必要也有条件对税制进行调整。 五、加快税制改革，建立健全财政风险防范机制 　　由于历史原因，中国现行税制在很大程度上抑制了国内企业这一重要的经济主体的活力，不利于形成经济内在的自主成长机制和社会主义市场经济的长期健康发展。近年来，宏观经济形势及财政收支状况有所改变，为税收体制改革创造了较为有利的可能条件。增值税转型和内外资企业所得税并轨的改革措施，对给不同类型的企业创造平等的竞争环境、促进企业的投资积极性，进而释放企业主体的活力具有重要意义，有助于形成经济内在的自主成长机制，使经济获得长期持续快速发展的内在动力。 　　稳健框架下的税收政策，要继续推进被实践证明行之有效的、具有“稳定经济和结构优化相结合”特点的“结构性减税”措施，以便一方面通过对税制的调整在长期中实现降低总体税负、调动微观主体积极性的目标，使税收政策发挥其供给管理的基本作用，另一方面通过税制调整缓解经济运行中的总量失衡和结构矛盾。在税收调整中，要做到有增有减，利用一些补充措施加以配合。同时，作为微调措施的税种开征、停征以及税率变化，不能给致力于经济长期健康发展动力培育的税收体制改革设置障碍，不能与长期可持续发展相矛盾，而要为长期动态均衡做出贡献。 　　下一步税制改革措施主要可包括： 　　1．推进增值税转型，扩大试点范围。 　　生产型增值税对固定资产存在重复征税问题，相对增加了企业投资和生产成本，降低了企业的利润空间，削弱了企业的投资和发展能力，并在客观上造成技术含量比较高的产业税负相对偏重，不利于产业升级和结构调整。与此相反，消费型增值税允许企业抵扣固定资产所含的进项税金，能够在长期中降低企业的生产成本，提高企业投资能力和发展后劲。中国现行的生产型增值税制度是在1993年经济过热、通货膨胀的背景下制定的，带有抑制投资和消费膨胀的目的。但随着时间的推移，宏观经济环境不断发生着变化，生产型增值税制度抑制企业自主投资的弊端无疑将在长期中对经济产生不良影响。实行稳健的财政政策要进一步推进增值税转型，将目前进行的东北老工业基地增值税转型试点扩大到中西部相关地区的老工业基地，以此促进未来一段时间这些地区投资需求回升和全国投资需求基本稳定。 　　2．统一内外资企业所得税，为内资企业创造公平的税赋环境。 　　目前，中国内资企业33％的所得税率，在世界范围属于中等偏高水平，并且内外资企业实际所得税负担存在很大差距，抑制了内资企业的发展和投资的积极性。统一内外资企业所得税，降低内资企业所得税负担，具有多方面的积极作用：一是有利于所有企业在统一税率基础上进行竞争，释放企业尤其是内资企业的发展潜力，促进经济发展。二是对结构性调整和缓解通货膨胀压力也能发挥积极的作用。可在消除内外资企业之间税收差别的基础上，实行按产业标准区别对待的税收政策，有利于解决当前部分行业投资过热的结构性问题。三是所得税并轨使内资企业所得税率下降，能够降低企业成本，扩大利润空间，从而增强企业内部消化生产资料价格上涨的能力。四是在上调利率背景下，所得税并轨可以使企业利息成本的上升得到一定补偿。 　　3．调整进出口税率，开征燃油税，提高车辆购置税，缓解资源瓶颈。 　　能源原材料紧缺是中国经济发展的主要瓶颈因素，增加利用国外资源是克服此瓶颈制约的必然选择。最近一个时期，由于国际市场主要能源和工业原料的价格持续较高，引致中国部分能源原材料产品出口增长较快。为了改变这种局面对国内供求状况的不利影响，可以考虑提高能源原材料出口税率、降低进口环节税率来控制出口。 　　开征燃油税对理顺中国道路税费关系、促进能源消耗的节约、节能技术的发展和环境保护都具有积极的作用。今年以来，在中国出现了煤电油运短缺、进口需求越来越大的情况下，世界原油价格持续上涨，导致中国油价大幅上涨，对经济运行和通货膨胀压力形成造成了一定的负面影响。依靠燃油税这种经济手段调节能源需求，缓解供求之间的矛盾是比较好的选择。 　　近年来快速增长的汽车消费不仅是中国石油价格上涨的重要原因，也带来了城市道路交通拥挤、塞车等问题。可考虑配合燃油税的开征，采用提高车辆购置税率的方式进一步抑制能源产品需求，促进节能技术开发，缓解能源紧张的局面。同时，加大车辆购置税税率差别，较大幅度提高高排量汽车的购置税税率，以调节汽车产业结构和消费结构，促进低排量、低污染车型发展。 　　4．调整个人所得税、利息税，为稳定消费需求增长创造条件。 　　投资快速增长、消费需求与投资需求不对称是中国这一轮经济景气周期和宏观经济运行中一个值得注意的问题。改革目前起征点过低、税率层级多、最高税率偏高的个人所得税制度，有利于增加居民可支配收入，从而促进消费增长，缩小消费与投资增长的差距。可以考虑在适当时机，适当调整个人所得税以刺激消费。 　　由于物价不断上升，导致较严重的负利率局面，致使部分存款分流，并引起了房地产市场需求过旺、价格大幅度上涨等问题。为此，央行在2004年10月提高了存贷款利率。但由于提高的幅度比较有限，带有一定的信号性质，因此效果如何还有待进一步观察。如果负利率局面长时间维持，在难以继续加息的条件下，作为可行的配套或补救性措施，可以考虑降低存款利息税。 　　5．降低股票交易印花税，促进资本市场稳定发展。 　　2003年以来，股票市场持续低迷导致直接融资比例持续提高趋势发生了逆转，加大了对银行贷款等间接融资的需求，在一定程度上导致了2003年下半年到2004年上半年银行信贷投放的过快增长和局部范围的供求失衡。为了改变这种局面，有必要降低股票交易印花税，保持资本市场有效运行和股票融资稳定发展，在一定程度上弥补近期银行贷款迅速收紧对未来经济的不利影响。 　　6．加快建立财政风险防范机制。 　　实施稳健框架下的财政政策，要注意防范财政风险，提高国家风险应急和危机管理能力。应在实施总量措施时，加强对国债风险的监测与控制，研究实行国债余额管理，在合理控制国债余额的前提下，丰富国债发行品种，增强国债的流动性，完善国债的金融调控功能。尽快摸清各级政府的债务规模和结构，加快研究探索化解政府存量债务的措施和办法，防范化解财政风险。与此同时，要从长计议，建立国家经济、财政和金融风险防范、化解和救援机制，提高国家的风险应急和危机管理能力，保持国家在开放条件下的经济安全和稳定发展。 　　同时，要在财政体制创新基础上，进一步推进部门预算、国库集中收付制度、政府采购和收支两条线改革，研究建立科学的政府收支分类体系。严格控制一般性支出，保证重点支出需要，各项财政支出都要精打细算。同时积极探索建立财政资金绩效评价制度，加强监督检查，严格管理，坚决制止铺张浪费行为，切实提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性，增强财政管理的透明度。明确界定各级政府的财权、事权，完善转移支付制度，合理调整省以下财政管理体制，加大对地方特别是县乡政府的转移支付力度。在中央对地方进行纵向转移支付的过程中，要考虑到不同地区自然、经济条件的差异，使转移支付资金发挥加强区域经济协调发展的积极作用，而不是拉大区域间政府可用财力和经济发展的差距。