02.第一章 为什么要实施双稳健政策?

双稳健政策 陈东琪 人民出版社2005.2版 02.第一章 为什么要实施双稳健政策? 　　自1993年正式提出建设社会主义市场经济以来，中国经济正在加快向社会主义市场经济转型。在这个转型的过程之中和之后，面临的最大问题是如何有效地进行宏观调控，而提高宏观调控效果的最重要途径是选择最合适的宏观政策取向。近10年来，中国宏观经济政策取向大致有三次大的变化。 　　第一次是从1993年年中到1998年年中，这一次实行的是“两个适度从紧”，即财政政策和货币政策都是从紧的。这个政策组合取向的目标是，控制经济过热和通货膨胀，使投资、消费、工业和整个国民经济运行回到正常的均衡增长轨道。 　　第二次是从1998年年中到2003年年底，这一次实行的是“积极财政政策和稳健货币政策”的组合，就是说，这期间的货币政策操作虽然在季度、月度上有时偏紧，有时略松，但年度来看基本精神是稳健、中性，而财政政策一直保持以扩张为基本特征的“积极”姿态。这个政策组合取向的目的是，刺激投资、消费、工业和整个国民经济，走出通货紧缩，实现经济的回升和繁荣。 　　第三次是从2004年开始，政策组合取向调整的实践变化从2004年初开始，提法变化是在2004年12月3—5日召开的中央经济工作会议。这一次实行的是“稳健的财政政策和货币政策”,也就是“双稳健政策”。为什么要实行双稳健政策?如何实行双稳健政策?在实行双稳健政策中，要解决哪些突出的矛盾和问题?这是本书各章要研究的内容，本章先从一般角度来讨论。 第一节 宏观调控有哪些政策组合模式? 一、宏观调控的性质和类型 　　在成熟市场经济的理论和现实中，宏观调控实际上只是一种总量调控，追求和实现的经济平衡属于总量平衡。因此，成熟市场经济理论和现实中的宏观调控政策，实际上是一种努力追求总量平衡的总量调控政策，一般不包括结构调整。在成熟市场经济条件下，无论是微观结构调整，还是宏观结构调整，通常均由市场调节来完成。在宏观调控中赋予较多结构调整的内容，是处于体制转轨和结构转型过程中中国宏观经济管理的重要特征之一。因此，我们在研究宏观调控及其政策选择时，除了包括一般市场经济理论和实践中实现总量平衡的总量调控外，还在一定程度上包括政府调整宏观结构的意图。 　　一般来说，宏观调控政策由财政、货币政策组成。从单一角度看，无论是财政政策还是货币政策，都会随着经济景气度的变化而做出松紧度不同的选择，一般有“松”(扩张型)、“中性”和“紧”(紧缩型)三种姿态(状态)。就是说，有松(扩张型)的财政政策、，中性财政政策、紧(收缩型)的财政政策，也有松(扩张型)的货币政策、中性货币政策、紧(收缩型)的货币政策。从综合角度看，财政政策和货币政策可以有多种组合模式，有多种搭配。既可同向搭配，又可交叉搭配。不同的组合、搭配模式，决定总量调控政策不同的松紧度。 二、财政、货币政策的一般组合模式 　　现以j，z，s分别表示“紧”、“中性”和“松”三种姿态，以集合A表示财政政策集合，则有： 　　A={Aj，Az，As} 　　以集合B表示货币政策集合，则有： 　　B={Bj，Bz，Bs} 　　根据乘法原理，追求总量平衡的宏观调控政策一般选择模式集合P即为A与B的笛卡儿乘积，即有： 　　P=A×B={Aj，Az，As}×{Bj，Bz，Bs} 　　其结果有C×C=9种组合，如下表所示： 　　上表中，9种财政、货币政策组合模式，可以分为如下3种类型： 　　第一种类型为“极端化模式”，居表左上角的AjBj为财政、货币政策“双紧”，居表右下角的AsBs为财政、货币政策“双松”，即： 　　紧缩型财政政策+紧缩型货币政策(AjBj)； 　　扩张型财政政策+扩张型货币政策(AsBs)。 　　上述2个极端化模式，突出特征是措施选择完全同向，政策组合总的扩张力度和紧缩力度都很大，一般要在经济处于典型“过热”和典型“过冷”时才可选择。当投资和消费两大内需膨胀，经济结构矛盾突出，某些行业泡沫化，市场过度亢奋，总供求关系明显失衡，出现严重的通货膨胀，经济明显过热的时候，财政、货币政策均可选择紧缩取向，政策组合选择“双紧”(AjBj)；当投资和消费两大内需不足，生产普遍过剩，投资者和消费者信心不足，市场低迷，出现明显的通货紧缩，经济明显“过冷”或出现萧条的时候，财政、货币政策均可选择扩张取向，政策组合选择“双松”(AsBs)。 　　第二种类型为处于表中心位置的“双中性模式”，即： 　　中性财政政策+中性货币政策(AzBz)。 　　财政、货币政策“双中性”模式的突出特征是，措施组合均采取中性姿态，走中间道路，其政策意图突出一个“稳”字，总的政策倾向既不明显扩张又不明显紧缩。这个政策组合模式，通常适应于国民经济运行和发展比较平稳的时期，总供求关系基本平衡，经济增长基本落在长期均衡轨道①附近，通货膨胀和通货紧缩的程度不高，就业较充分，国际收支基本平衡，经济的景气周期运动处于黄金期。这是财政、货币政策9种组合模式中非常重要的一种，也是下面重点要研究的对象。 　　第三种类型为处于“极端”和“中性”之间的“过渡模式”，表现为财政政策的“紧”、“中性”和“松”与货币政策的“紧”、“中性”和“松”之间实行相互交叉的搭配组合，即： 　　扩张型财政政策+紧缩型货币政策(AsBj)； 　　扩张型财政政策+中性货币政策(AsBz)； 　　中性财政政策+紧缩型货币政策(AzBj)； 　　中性财政政策+扩张型货币政策(AzBs)； 　　紧缩型财政政策+扩张型货币政策(AjBs)； 　　紧缩型财政政策+中性货币政策(AjBz)。 　　在这6个松紧交叉搭配的组合模式中，财政政策和货币政策操作的功能、方向、力度存在一定的差异，有一部分“力量对冲”：A紧一点，B松一点；A松一点，B紧一点；A选择中性时，B可以选择偏紧或偏松；B选择中性时，A可以选择偏紧或偏松。 　　这种“对冲”的重要目的和意义是，在追求和实现总量平衡时，可以获得“试探”或“试错”的空间、余地，在财政、货币政策选择和操作中，即使其中一个与现实要求相比存在一定偏差，也不会使整个经济运行系统产生过强振动，不会造成过大代价，因为财政、货币政策不是“同步试错”，而是“交叉试错”，其中一个错了再进行“回调”不会发生同步振动，一方面单个措施变化的影响范围较小，波及面较窄，另一方面措施操作的不完全同步性可以抵消一些波动。 　　松紧交叉搭配的组合模式总的政策意图是，通过交叉用力和一定程度的“力量对冲”来达到微调的效果，从而促使国民经济以渐进变化方式运行在宏观调控政策的预期轨道上，减轻经济波动的强度，促使经济增长在平稳协调中保持较快的势头。 ①1978--2003年经济年均增长9％，1978--1985年年均增长10．1％，1986—1995年年均增长9．3％，1996--2005年年均增长预计为8．6％。每隔l0年年均经济增长减速0．7个百分点左右，因此，“十一五”期间经济的平均增长趋势在8％略高一点水平E。 第二节 什么是双稳健政策? 一、双稳健政策的内涵 　　什么是双稳健政策?顾名思义，“双稳健”有三个涵义，一是“稳”，就是政策取向要保持平稳、稳重，不发生大的、急剧的变化；二是“健”，就是政策操作要健康，要注意科学；三是稳健不单指一个，而是财政政策和货币政策两个都要稳健。严格理论意义上的双稳健政策，是指财政、货币政策都采取中性姿态，在前述9种政策模式中选择“双中性模式”，即选择中性财政政策+中性货币政策(AzBz)的组合搭配模式。所以，双稳健政策实际上就是双中性政策，只是双稳健政策的提法比双中性政策更通俗化、更口语化一些，更容易被大众接受。 二、双稳健政策的特征 　　在前面描述的9种政策组合中，除了财政、货币政策“双松”和“双紧”的极端化模式外，其余7种都属于稳健政策理论体系的范畴，它们都包含追求稳健的政策意图。因为双稳健处于各种“过渡模式”的中心位置，与“双松”和“双紧”相距较远；所以，双稳健政策更能体现稳健的精神。追求平稳运行，是双稳健政策的第一个重要特征。 　　与“过渡模式”相比，双稳健政策的第二个重要特征是组合模式中的财政、货币政策选择的取向相同。尽管财政、货币政策内部的具体措施会有松紧交叉的搭配组合，比如财政政策在实行减税(倾向于从松)措施时可能减少预算支出(倾向于从紧)，货币政策在实行加息(倾向于从紧)时可能采取偏松的窗口指导；但是，这种具体措施的交叉搭配，不影响财政、货币政策在总体上的同向追求。 　　双稳健政策的第三个重要特征是，其操作方式和手段更为强调中性、中庸，强调在经济周期变化的一定阶段宏观调控不得不走中间道路。就是说，财政、货币政策双稳健保持既不扩张、又不收缩的宏观调控总体姿态和意图。 三、双稳健政策的基本意识 　　作为稳健政策的一种较为典型的形式，双稳健政策更为强调均衡、区间和微调这样三个基本的意识。 1．均衡(协调)意识 　　双稳健政策首先追求短期总量平衡和结构协调，希望通过政策上的努力，缓解总供给和总需求之间不断出现的新矛盾，按照统筹兼顾思想，在城乡之间、区域之间、内外经济之间、产业之间以及各个经济利益集团之间，实现相对均衡和协调发展，进而使国民经济实现静态均衡。同时，又希望短期的政策取向和措施操作，不要与长期可持续发展相矛盾，不要给长期稳定增长设置障碍，短期宏观调控要为长期动态均衡做出贡献，在短期静态均衡和长期动态均衡之间形成良性互动。 2．区间(走廊)意识 　　和整个稳健政策一样，双稳健政策在努力实现经济长期稳定增长目标时，倾向于区间选择，在一个经验形成的“走廊”或“政策调控箱”内实现稳定目标。通过观察和分析1978—2003年这25年的经济轨迹变化，可以发现中国经济实际上运行在以下几个重要的“走廊”内，这些“走廊”具有比较强的拉力作用，某一经济指标超越“走廊”，出现“越轨”现象，就会有一股很强的力量在一定时间将其拉到“走廊”以内，然后继续运行。表现最为突出的经济走廊是： 　　(1)经济增长走廊：GDP增长率为7％--10％，中值为8．5％左右。当经济增长速度由低到高变化，向上越过中值8．5％左右，接近或达到“走廊”的上限10％时，实施反向操作的措施选择是向下微调；当经济增长速度由高到低变化，向下越过中值8．5％左右，达到或接近走廊的下限7％时，实施反向操作的措施选择是向上微调。增长政策应当努力延长在中值附近停留的时间。 　　(2)物价走廊：CPI上涨率为1％--5％，中值为3％左右。当 CPI上涨由低到高变化，向上越过中值3％左右，达到或接近“走廊”的上限5％时，实施反向操作的措施选择是向下微调；当CPI上涨率由高到低变化，向下越过中值3％左右，接近或达到走廊的下限1％时，实施反向操作的措施选择是向上微调。因此，这是一个“双防”的政策，当CPI上涨率在比较理想的3％附近时，既要防止通货膨胀风险放大，又要防止演化出通货紧缩。 　　(3)货币走廊：M1、M2和信贷增长率为12％--20％，中值为15％左右。M1、M2和信贷增长由低到高变化，向上越过中值15％左右，接近或达到“走廊”的上限20％时，实施反向操作的措施选择是向下微调；当M1、M2和信贷增长由高到低变化，向下越过中值15％左右，达到或接近走廊下限12％时，实施反向操作的措施选择是向上微调。政策操作应当努力使货币、信贷增长在15％附近的停留时间延长。在财政政策为中性的条件下，这是有效实施稳健货币政策的关键。 　　三次产业发展特别是农业、工业和服务业的发展，自然失业率和实际失业率变化，以及城乡居民收入、投资、消费和对外贸易增长，从长期来看，都按一定运行轨迹变化，都有一个区间或“走廊”。 　　稳健政策特别是双稳健政策强调“走廊意识”，强调政策导引下的经济指标要尽可能落在经验形成的“走廊”以内，上、下调控都不要突破“政策箱”，不要越出“走廊”，这就可以使经济保持持续稳定增长趋势，防止出现大起大落。尽管季度、月度难免出现比较明显的波动，经济不可能走完全线性的道路，但在稳健政策指导下，特别在“走廊意识”的引导下，可以防止出现年度大波动，因为这种年度大波动会通过季度、月度的小波动加以稀释。 3．微调意识 　　作为稳健政策的一种较为典型的形式，双稳健政策更为强调政策措施出台的时机、节奏、力度、频率和组合搭配的科学把握，更为强调“双向微调”。① 　　所谓“双向微调”，就是根据国民经济景气变化的不同趋势或“风向”，做出“逆风向”的向上或向下的微调。经济偏冷时，为抑制经济下降趋势，采取向上微调方式，稳健调控的功能是推动经济逐渐向上运行，直至出现和延续繁荣。经济偏暖时，为抑制经济过快扩张趋势，采取向下微调方式，稳健调控的功能是适当压低经济增长速度，不让经济继续向上运行，防止出现过热，直至回到均衡增长区间。交叉搭配的组合模式，在政策姿态上体现为稳健，有一定的柔性，具有比较鲜明的相机抉择特征，可以提高政府宏观调控对现实变化的敏感反应度，更及时地解决经济运行过程中出现的一些苗头性问题，防患于未然，既防止“大起”，又防止“大落”，促使经济平稳较快增长。 ①陈东琪：《强波经济论》，中国人民大学出版社，1992年，第267_269页。 第三节 为什么要实行双稳健政策? 一、必然性 　　从市场经济发展的历史进程来看，一国经济的运行、发展路径和轨迹不是完全线性的，丽是有起伏变化的，所不同的只是有的经济体起伏波动大一些，有的经济体起伏波动小一些。横向看，市场发育程度较高的西方经济起伏波动小一些；市场发育程度较低的转型经济如中国、俄罗斯、东欧等经济的起伏波动大一些。这主要是由于后者的市场内在稳定器还没有真正建立起来，过多的政府直接干预加剧了经济波动。纵向看，新中国成立以来的55年中，1978年改革开放以前的经济波动较大，强波特征非常明显；1978年改革开放以来的经济波动出现收敛趋势。如果再将近25年划分为两个阶段，20世纪90年代以前的短缺经济波动大一些；20世纪90年代以来整体上进入需求不足的经济波动进一步变小。这是因为，20世纪90年代中期走出短缺后，市场内在稳定器逐渐形成，政府直接干预逐渐减少了。这是一个极为重要的经济背景变化，这个变化为政府宏观调控政策整体上趋于稳健提供了前提，当然也为实行双稳健政策提供了第一个充分条件。 　　实行双稳健政策是经济周期发展到一定阶段的必然要求，这是第二个充分条件。数据显示，改革开放以来的中国经济运行和发展，表现出每隔10年一次的中周期波动(中波)。第一个中波从1979年到1990年，周期峰谷落差15．2％--3．8％=11．4(百分点)；第二个中波从1990年到1999年，周期峰谷落差为14．2％一7．1％=7．1(百分点)。从第一个中波到第二个中波，峰谷落差缩垮4个百分点。目前处在从1999年开始的第三个中波的中间阶段，经济增长速度连续两年在近25年的年平均增长9．4％附近。物价变化趋势和经济增长变化趋势类似。当经济运行和发展进入中波中期阶段的时候，执行短期平衡的财政、货币政策，就应当适应这_周期阶段性变化的趋势，就应当“更倾向于稳健、中性一些，尽可能不走‘双紧’的全面紧缩道路和‘双松’的全面扩张道路，而是在‘双紧’和‘双松’之间寻找灵活多样的政策组合，体现‘双稳健’精神。调控着力于避免大起大落，减少经济波动，尤其是避免强波震荡，在结构、质量和效益改进上做更多的文章，努力突破‘七上八下’增长区间，在高平台上‘稳中求进”’。① ①国家发改委经济研究所和交通部规划研究院联合课题组：《国家宏观经济、政策走势对交通运输发展的影响研究》，2003年11月，第12--17页、第113--199页。 二、必要性 　　实施财政、货币双稳健政策，既适应了经济周期阶段性变化的客观趋势，有其必然性；又符合宏观调控政策的主观追求，符合科学发展观的精神，有其必要性。 　　在科学发展观指导下，提高驾驭市场经济的能力，对政府的基本要求是：要在加快创新宏观调控机制基础上，努力改善宏观调控决策，减少宏观调控政策失误，通过提高政策选择和操作的技巧、水平来提高宏观调控的质量和效果；要按照与时俱进的精神，对仅仅适应周期前一阶段的、目的在于启动社会投资的“积极财政政策和稳健货币政策”做出及时、有效的调整，使新阶段的短期平衡政策符合新阶段的现实和趋势变化的需要，特别是使政府投资和快速增长起来的社会投资之间保持一种良好的均衡、协调，减少政府投资对社会投资的“挤出效应”。在这种情况下提出实行双稳健政策，是非常必要的、及时的。 三、目的和意义 　　双稳健政策的基本目的是，在实现短期总量平衡基础上，努力争取长期动态意义上的可持续增长，在进一步减少周期波动的同时，提高国民经济运行的质量和效率。 　　从目前的实际情况来看，中国经济仍未完全从强波中走出来，仍面临出现大起大落的压力。解决这个问题的“治本”的途径，当然是要加快推进包括企业、市场在内的微观机制和宏观调控机制的制度创新，但必须看到，制度创新是一个长变量、慢变量，它需要有一个较长的过程，在这个过程之中，我们同样可以在减少经济周期波动上有所作为。可供选择的努力方向是，从改善宏观调控本身努力，减少政府政策本身的过度波动，通过政策微调实现政策组合的：平稳转换，从而减少政策大调整带来经济大波动的代价。 　　从1998—-2003年积极财政政策和稳健货币政策转向2004年实际上已经开始的财政、货币双稳健政策，应当说基本上是一个比较：平稳的过渡，属于政策微调，这种政策的平稳过渡和微调，既适应当前经济增长处于中性、较理想水平的客观现实需要，有助于维护2003年以来经济平稳较快增长趋势，又可以为实现更为平缓一些的长波运动做出贡献。在双稳健政策体系中，无论是财政政策的取向和操作，还是货币政策的取向和操作，都采取中性姿态，都贯彻稳健精神，这无疑有利于延长经济周期的繁荣时间，缩短衰退时间，可以获得削峰填谷的熨平周期波动的效果，同时，还可以为促进经济增长方式转变、加快经济结构调整留下更多的空间和时间。 第四节 如何实施双稳健政策? 一、实施时间 　　作为一项短期政策，财政、货币双稳健政策的适应期不会很长，涵盖经济中波的一个阶段。 　　从严格理论意义看，一旦经济发生较为明显的冷热变化，比如 GDP、CPI等主要经济指标的变化突破“走廊”的上、下限，需要财政、货币政策中的一个做出由“中性”到“偏松”或“偏紧”的调整，以“双中性”为特征的双稳健政策就将做出相应调整，这个时候双稳健政策的周期阶段性任务就完成了。 　　从现实应用角度看，只要经济不出现持续性的“过热”或“过冷”，主要经济指标突破“走廊”只是短暂的，没有连续超过半年，在这种情形下，财政、货币政策继续采取“中性”姿态，不改变“双稳健”提法，也是可以的。这样，实际上“双稳健政策”的时间就拉长了，就涵盖了我们前面讲到的各种“过渡模式”，如果要调整的话，就直接向“双紧”或“双松”的“极端化模式”调整。 二、实施方式 　　和所有反周期政策一样，双稳健政策也实行反向操作，只是反向操作的力度不大，调控动作的幅度较小，柔性度比较好，富有弹性和灵活性。 　　双稳健政策下的调控力度虽小，但间隔时间比较短，操作频率比较高，用小调整代替大调整，以小波动防止大波动。 　　就操作的时机而言，双稳健政策下的微调，无论是向上微调还是向下微调，都在时间上打提前量，用预调方式调控市场参与者的预期，调节经济指标变化的速率。 三、实行几个“结合” 　　双稳健政策不仅要完成总量平衡的任务，要尽可能拉长经济增长“平稳较快”的时间，同时也可以在推进宏观结构调整方面有更大作为，从而可以在总量平衡和结构调整相结合方面做更多的文章。考虑到目前经济运行和发展的中观、微观基础依然具有较强的行政化色彩，特别是地方行政直接干预依然制约整个国民经济结构的调整和优化，在这种情况下，中央宏观调控还不得不承担一定程度的结构调整义务。三次产业之间、制造业和基础产业之间的结构协调，能源、原材料在空间布局上的协调等，仍然需要中央政府按照公平和效率兼顾原则进行总体安排和指导。政策稳健和经济平稳增长时期，是加快推进宏观结构调整的最佳时期。 　　为了使“宏观调控”和“经济运行”之间保持互动，并通过互动延长经济“平稳较快”增长的时间，要求政府政策操作既要注意运用需求管理调控需求的形成和变化，调节总供求关系变化中的短期趋势，又要注意运用供给管理调节供给的形成和变化，在提升供给水平基础上，不断提高总供求均衡点，在向上变化的动态趋势中实现新的供求均衡。一般来说，需求管理运用更多的是货币供应、利率和汇率等货币政策手段，通过货币供应、利率和汇率等参数变化，来相机调节信贷、投资和消费需求，从短期意义上影响总需求的形成和变化，实现短期供求均衡；而供给管理运用更多的是税率等财政政策手段，相对于货币供应、利率和汇率而言，税率是一个慢变量，它主要是从影响投资和消费成本的角度改变供给的水平和结构，这种“改变”通常有一个较长的时滞，所以主要是为实现长期供求均衡做出贡献，而这对于经济长期稳定增长具有深远意义。相对于其他政策组合而言，双稳健政策可以有更多时间和机会实行供给管理和需求管理相结合，实现短期均衡目标和长期均衡目标相统一，同时可以腾出时间和精力在体制改革上做更多的事情。 　　经济要保持长期稳定增长，最根本的途径是转变经济增长方式，提高增长的质量和效益，因为过度依赖数量扩充来支撑的经济增长通常会在受到资源瓶颈约束时而放慢。这就需要有政府政策的引导，需要宏观调控与促进节能、节约原材料等方面的技术进步相协调，政府政策操作应当为提升经济增长的质量和效率留下足够的空间。相对于调节“过热”和“过冷”的“双紧”和“双松”政策而言，双稳健政策可以获得更多这方面的回旋空间和余地，因为它所面临的经济环境较为宽松，面临的通货膨胀和通货紧缩风险和压力也小一些。