改革开放以来，特别是20世纪90年代中后期以来，以大规模基础设施投资、制造业产能扩张、房地产开发为标志的投资于物模式，成功推动了我国经济的高速增长与物质资本的快速积累。这一模式在特定的历史阶段，有效破解了经济发展的基础瓶颈，形成了强大的供给能力，并通过对总需求的强力拉动，创造了持续数十年的增长奇迹。然而，随着我国经济发展进入新常态，传统要素驱动力减弱，资源环境约束趋紧，尤其是人口结构的根本性转变——劳动年龄人口达峰后缓慢下降、老龄化进程加速、总和生育率持续走低——使得既往依赖物质资本投资的增长路径面临严峻挑战。投资边际报酬递减规律日益显现，部分领域出现产能过剩与债务风险累积，经济增长的可持续性与包容性受到广泛关注。
与此同时，以教育、健康、技能培训和社会保障为核心的投资于人的战略价值，在国家治理和政策话语体系中被提升到前所未有的高度。从“以人为本”的科学发展观，到“人才是第一资源”的战略判断，再到党的二十大报告明确将“教育、科技、人才”进行一体化部署，彰显了将人的发展置于现代化核心位置的深刻理念转型。2025年，投资于人首次被写入《政府工作报告》。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步强调“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”。投资于人的本质是对人力资本这一现代经济增长最核心要素的战略性培育与积累。它不仅关乎个体福祉与能力提升，更直接决定着全要素生产率的进步速度、科技创新能力的强弱以及国家在全球竞争格局中的长期位势。
财税政策既是政府进行宏观经济调控、实施逆周期调节的关键工具，也是实现社会资源再分配、提供基本公共服务、引导微观主体行为的基本手段。因此，科学厘清财税政策与投资于人之间的本质关系，剖析当前政策实践的成效与瓶颈，进而提出系统性的优化方案，具有极其重要的理论意义和现实紧迫性。
一、投资于物和投资于人的概念廓清
（一）投资于物的深层内涵
在经典宏观经济分析中，投资于物主要指形成物质资本存量的实际支出，其核心特征在于以下几个方面。第一，客体有形化。投资结果表现为道路、桥梁、厂房、设备等可触摸的实物资产。第二，价值可资本化。这些资产可在资产负债表中记录，并通过折旧方式将其价值逐步转移到产品和服务中。第三，产权相对明晰。便于市场交易和抵押融资。第四，乘数效应直接且显著。尤其在存在闲置生产能力的情况下，能快速拉动钢铁、水泥、机械等相关产业的需求。然而，其局限性也日益凸显：一是边际收益递减，随着资本存量增加，新增单位投资对产出的贡献趋于下降；二是锁定效应强，一旦形成特定物质资本结构，产业转型和空间重构的成本高昂；三是易受宏观经济波动影响，房地产和部分基础设施投资常成为经济过热或债务风险的源头。
（二）投资于人的丰富意蕴
投资于人是一个更为复杂、多维的概念体系。从经济学角度看，它是对人力资本——蕴含于人身上的知识、技能、健康、创造力及其适应能力的生产性积累，其核心特征在于以下几个方面。第一，客体无形且依附于个体，人力资本与其所有者不可分离，不能像物质资本那样被直接买卖（只能买卖其服务）。第二，具有正外部性。个人通过教育、健康投资提升自身能力，不仅增加自身收入，也通过知识溢出、提高社会协作效率、降低犯罪率等途径惠及社会，社会收益往往大于私人收益。第三，生命周期性和累积性。人力资本投资贯穿生命始终，早期投资是后期投资的基础，具有显著的“乘数效应”或“瓶颈效应”（早期不足难以弥补）。第四，收益长期性和不确定性。人力资本投资回报周期长，且受个体禀赋、市场机遇、社会环境等多因素影响，风险较高。第五，兼具消费和投资二重属性。接受教育、享受医疗既是当期消费，带来效用满足，又是对未来生产能力的投资。
二、投资于物和投资于人紧密结合的时代背景和双重逻辑
（一）投资于物和投资于人紧密结合的时代背景：具有多重复合性
推动投资于物和投资于人从相对分离走向深度融合，是我国发展阶段、发展目标、约束条件发生系统性变化的必然要求，其背景具有多重复合性。
1.经济增长动力机制的深刻转换。我国经济已从要素驱动、投资驱动为主转向创新驱动为主的高质量发展阶段。创新驱动的核心是人才驱动。单纯依靠物质资本投入的“斯密式增长”（外延扩张）空间收窄，而依靠人力资本和技术进步推动的“熊彼特式增长”（内涵提升）成为主引擎。这意味着，必须将资源配置的重心，从铺设硬件网络更多地转向培育软件能力，使投资于人成为提升全要素生产率的主动力。两者的结合点在于，高质量的人力资本能够提高物质资本的使用效率和创新含量，而先进的物质基础设施（如数字网络、研发平台）又能赋能人力资本的发挥与增值。
2.人口发展形态的历史性转折。2022年，我国人口总量首次出现负增长，标志着人口红利的数量窗口正式关闭。老龄化程度持续加深，预计到2035年将进入重度老龄化社会。这一根本性变化带来双重压力：一方面，劳动力供给总量约束趋紧，必须通过提升劳动力质量来对冲数量减少的影响，挖掘人才红利；另一方面，老龄人口占比上升，要求社会提供更庞大的养老、医疗等银发经济服务，这本身既是消费也是特殊形态的投资于人（维护老年人力资本、开发银色人力资源）。同时，低生育率困境的破解，亟需通过减轻家庭养育成本（如扩大托育服务、教育补贴）等投资于人的措施来改善生育环境。
3.社会主要矛盾转化下的供需再平衡。当前，社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活需要集中体现在更优质教育、更可靠健康保障、更丰富精神文化产品、更和谐生态环境等方面。这些需要的满足，很大程度上依赖于投资于人领域公共服务的提质扩容。从经济循环看，有效需求不足特别是居民消费需求不振，是当前突出矛盾。消费不振的深层次原因在于居民可支配收入增长放缓、收入分配差距较大，以及教育、医疗、养老、住房等带来的预防性储蓄动机强烈。加大投资于人的公共支出，既能直接增加相关领域从业者收入，又能通过完善社会保障网降低居民的后顾之忧，从而释放消费潜力，促进供需在更高水平上实现动态平衡。
4.全球竞争格局重塑与国家战略安全需要。新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，大国竞争日益体现为科技竞争、人才竞争。关键核心技术“卡脖子”问题，本质上是高端人力资本储备不足的问题。产业链供应链的现代化与安全性，离不开大量高素质技术技能人才的支撑。在此背景下，投资于人尤其是对基础研究、前沿领域人才培养的投入，直接关系到国家战略安全与长远竞争力。这要求财政资源必须战略性倾斜，确保人力资本投资先行。
5.财政可持续性与政策效能优化的现实要求。经过多年大规模投资，传统基础设施在许多区域已趋饱和，投资效率下降。同时，地方政府债务风险积累，制约了继续通过大规模投资于物刺激经济的空间。相比之下，我国在投资于人的多个领域仍有明显短板（如人均教育经费、医护人员配比、研发投入强度等与发达国家有差距），这些领域的公共投资社会边际回报率可能更高，且更具普惠性。优化财政支出结构，将增量资源更多导向人力资本领域，是提高积极财政政策效能、防范化解财政风险、实现财政可持续的理性选择。
因此，投资于物和投资于人紧密结合的时代呼唤，实质上是要求我们超越将物与人对立或割裂的思维定式，建立一种新的发展核算框架：在国民财富的积累中，既要计量物质资本的丰裕度，也要核算人力资本的厚实度；在宏观经济管理中，既要利用投资于物稳定短期增长，也要依靠投资于人夯实长期根基。
（二）投资于物和投资于人紧密结合的双重逻辑：短期稳定与长期发展的辩证统一
投资于物和投资于人紧密结合，必须准确把握其中所蕴含的短期宏观经济调控与长期发展战略布局的双重逻辑，避免将其简化为单向度的选择。
1.短期逻辑：提升逆周期调节的精准性和有效性。面对需求收缩，传统上倾向于启动大型基建项目。这一方式虽仍有必要，但其局限性已显：一是优质项目储备减少；二是地方政府债务约束强化；三是拉动产业链相对固化，对新兴消费带动作用有限。将部分政策资源转向投资于人领域，能在短期内产生独特效果。
第一，就业创造效应更优。教育、医疗、社区服务等是典型的劳动密集型行业，单位财政投入创造的就业岗位数量通常高于资本密集型行业的基建项目，且这些岗位更贴近民生，有助于稳定中低收入群体收入。
第二，消费刺激更直接。增加学前教育补贴，能立即减轻家庭负担，释放其他消费；提高基本医保报销比例，能减少家庭医疗支出预期，增加即期消费；加强职业技能培训，能提升劳动者就业能力和收入预期，提振消费信心。这些措施能更直接地作用于消费这一经济增长的基础环节。
第三，社会预期改善更明显。在不确定性增强的时期，政府在教育、健康、养老等民生领域的实质性投入，能有效增强居民的安全感。这对于激发积极预期具有不可替代的心理作用。
因此，短期内投资于物和投资于人紧密结合，意味着在财政刺激计划中，应显著提高投资于人项目的权重和优先级，将其作为扩大有效需求、稳定社会预期的重要手段。
2.长期逻辑：构筑以人为中心的现代化根基。这是投资于物和投资于人紧密结合的根本目的和战略指向。
第一，实现人口高质量发展的核心路径。应对低生育率、老龄化，不能仅仅依靠人口数量的调节，更要追求人口质量的全面提升。系统性的投资于人覆盖生命周期的全过程，是优化人口结构、提升国民综合素质、开发各年龄段人力资源的唯一途径。
第二，培育新质生产力的源泉。新质生产力的特点是高科技、高效能、高质量，其发展依托于科技创新。科技创新归根结底靠人才。持续加大对基础研究、高端人才培养的投入，就是为新质生产力注入最活跃的要素。
第三，促进共同富裕的基础工程。共同富裕是全体人民物质和精神生活的富裕。物质富裕需要提高劳动报酬和扩大中等收入群体，这依赖于人力资本的普遍提升。精神富裕则需要文化教育、健康服务的滋养。通过投资于人缩小不同群体、不同地区在能力发展上的差距，是走向共同富裕最根本、最有效的途径。
第四，增强国家长远竞争力的战略投资。大国竞争，长远看是制度竞争，更是人才竞争。一个拥有世界最庞大、最优质人力资本的国家，将在未来的经济、科技、文化竞争中立于不败之地。财政对人力资本的投入，是国家最富远见的战略投资。
短期政策为长期战略创造条件、赢得时间，长期战略为短期政策指明方向、提供锚定。投资于物和投资于人紧密结合实现了动态统一：通过短期有效的需求管理，为长期的人力资本积累创造稳定的宏观经济环境；而长期人力资本的厚积薄发，又将增强经济的内生增长动力和抗风险能力，从根本上减轻短期稳增长的压力，形成“短期稳、长期优”的良性循环。
三、投资于物和投资于人的经济属性辨析
（一）投资于物支出和投资于人支出在社会总需求管理中的宏观经济角色
从凯恩斯主义宏观经济学视角审视，无论政府的资本性支出（投资于物）还是消费性支出中的投资于人部分，都是构成并调节社会总需求的关键变量。理解它们在总需求框架中的异同，是设计精准宏观调控政策的前提。
1.作为社会总需求构成部分的共同点。政府的资本性支出（投资于物）和消费性支出中的投资于人部分，均属于政府支出的重要组成部分，两类支出中任何一类支出增加均能直接扩大社会总需求。在经济衰退或需求不足时期，扩大这两类支出是财政政策进行逆周期调节的主要手段。它们都能通过乘数效应，引发一轮又一轮的消费和投资反应，使最终引起的总需求增量数倍于最初的政府支出增量。此外，两类支出都能创造就业岗位，前者主要在建筑、制造等行业，后者则在教育、医疗、社会服务等行业。
2.在社会总需求结构、传导机制与时效上的差异。
第一，需求结构影响不同。投资于物的支出直接增加的是对投资品（生产资料）的需求，拉动的是重工业、建筑业等相关产业。投资于人的支出，则更多转化为对消费品特别是服务消费的需求。例如：支付教师工资，教师会用其收入购买食品、衣物、文化服务等；补贴学前教育，能直接增加家庭对教育服务的购买力。因此，前者更直接地影响投资需求，后者则更直接地影响消费需求。
第二，传导机制与速度差异。投资于物项目通常需要较长的立项、审批、建设周期，从资金下达到形成实物工作量、产生需求拉动，存在一定的时滞。但其一旦启动，投资规模集中，短期拉动效应可能非常显著。投资于人的许多支出，如提高养老金标准、发放助学金、增加基层医务人员补贴等，则可以通过现有行政体系或社保网络迅速落实到受益对象，转化为消费需求的速度可能更快，政策时滞更短，尤其在数字化支付手段普及的今天。
第三，收入分配效应与乘数大小差异。经典研究和现实证据表明，针对低收入群体或民生领域的转移支付和消费性支出，其财政乘数往往大于一般性的基础设施投资。原因在于，低收入群体的边际消费倾向更高，获得的转移支付或收入增加会更大部分用于即时消费，从而更快、更充分地形成最终需求。而基础设施投资的收益分配可能更偏向资本所有者和相关产业链上的企业，这些主体的边际储蓄倾向相对较高。因此，在收入分配差距较大、消费倾向受抑制的背景下，增加投资于人的支出，对于提振总需求、改善需求结构可能具有更优效果。
第四，对潜在增长能力的影响路径不同。投资于物通过增加资本存量直接提升经济的潜在产出能力，将生产可能性边界向外扩展，其对生产率的影响更多是间接的。投资于人则通过提升劳动力的质量（人力资本）和促进技术进步（人力资本是创新的源泉），更多较为直接地作用于全要素生产率，从而提升潜在增长率。在社会总需求管理中，兼顾后者，意味着当下的需求刺激政策同时也在为未来的供给能力打基础，实现了需求侧管理与供给侧结构性改革在短期操作上的统一。
（二）增长效应比较：基于边际报酬、周期特征、风险差异、社会受益的深入剖析
从增长理论的动态视角比较投资于物和投资于人的经济效应，能更清晰地揭示结构优化的方向。
1.边际报酬趋势。在标准生产函数中，在技术和劳动力数量质量不变的情况下，物质资本持续投入的边际产出必然递减。这是我国部分传统行业投资效率下降的深层理论原因。相比之下，人力资本的积累，尤其是知识、创新能力的提升，可能存在边际报酬非递减而是递增的潜力。这是因为，知识具有非竞争性和部分非排他性，一个人使用知识并不妨碍他人使用，且知识在生产中使用越多，可能产生的新知识越多。因此，对教育、研发等投资于人的核心领域持续投入，可能带来持续增长的回报，这是经济长期增长的源泉。
2.周期特征。投资于物的项目，其经济寿命通常在几十年，收益主要集中在运营期。投资于人的收益周期则与人的生命周期等长，甚至跨越代际。对儿童早期教育的投资，其收益可能在未来几十年以更高的劳动生产率、更低的犯罪率等形式回报社会，并且这种投资效果会影响其下一代。这意味着，对投资于人的评估必须具有超长期的视野，任何基于短期国内生产总值增速的功利性评价都是片面的。
3.风险差异。物质资本投资往往形成沉淀成本，一旦投资完成，其用途转换非常困难（如专用厂房等）。在技术快速变革的时代，这种锁定效应可能导致投资很快过时，形成沉没损失。人力资本虽然也具有专用性风险（如所学技能过时等），但人的学习能力和适应性使得人力资本可以通过再培训、终身学习进行更新和重塑，其韧性更强。一个接受了良好基础教育和具备较强学习能力的人，更能适应技术和市场的变迁。
4.社会收益。如前所述，投资于人具有强烈的正外部性。一个受过良好教育、身体健康的公民，不仅自己受益，还能通过纳税、参与社区活动、创造良好环境等使社会受益。而投资于物的外部性可能正负兼具，如基础设施带来便利的同时也可能带来环境污染、生态破坏等负外部性。因此，从社会净福利角度看，投资于人的净正外部性通常更为显著和确定。
综合比较：在经济发展初期，物质资本极度稀缺，投资于物的边际报酬较高，应作为优先选项；当物质资本积累到一定水平，人力资本成为更紧的约束时，将资源更多配置于投资于人，是保持经济增长活力、提升发展质量的必然选择。我国当前正处于这一转折的关键时期。
四、财税政策与投资于人：一个系统性分析框架
财税政策对投资于人的支持，是一个多维度、多层次的系统工程，其关系本质可以从目标、工具与传导机制三个层面进行分析。
（一）目标层面：多元目标的统一与权衡
财税政策支持投资于人并非单一目标导向，而是承载着多重战略意图。
1.效率目标：纠正人力资本投资领域的市场失灵，优化社会资源配置，促进经济增长。这是基于其正外部性和公共品属性的经济学理由。
2.公平目标：保障每个公民获得基本能力发展的平等机会，阻断贫困的代际传递，促进社会流动。这是基于社会正义与包容性发展的伦理要求。
3.稳定目标：通过提供教育、医疗、养老保障等社会安全网，平滑居民生命周期内的消费与风险，增强经济社会发展的韧性，起到宏观经济“自动稳定器”的作用。
4.发展目标：服务于国家长期发展战略，如创新驱动发展、乡村振兴、区域协调、绿色转型等，通过定向的人力资本投资为这些战略提供人才支撑。
这些目标之间可能存在张力，如效率与公平的短期冲突等。财税政策的设计需要在动态中寻求平衡，而良好的政策设计可以实现协同增效，比如普惠性教育既公平又高效等。
（二）工具层面：“收、支、管”三位一体的政策工具箱
1.支：财政支出政策，这是最直接的工具。一是直接提供：政府出资举办公立学校、医院、公共实训基地、养老机构等，免费或低价向居民提供服务。二是财政补贴：对家庭（如育儿补贴、助学金）、个人（如培训券）、企业（如职工培训补贴）或非营利服务机构等提供资金补贴，降低其成本。三是政府购买服务：向社会力量购买教育、医疗、养老、职业培训等服务，引导市场增加优质供给。四是社会保障转移支付：通过养老保险、医疗保险、失业保险等社会保险体系，进行跨期和跨群体的再分配，保障基本能力。
2.收：税收政策，这是激励性、引导性的工具。一是税收减免：对个人的人力资本投资支出（学费、医疗费、培训费等）给予所得税税前扣除或抵免，对企业发生的研发费用、职工教育经费给予加计扣除，对从事教育、医疗等非营利活动的机构减免所得税、增值税等。二是税式支出：通过特殊的税收制度安排（如设立教育储蓄账户的税收递延等），鼓励家庭为未来教育进行储蓄。三是税收结构优化：提高直接税比重，增强税收的再分配职能，为投资于人筹集更充足的财力。
3.管：预算管理与财政体制。一是预算分配：通过中期财政规划、零基预算等方法，优化支出结构，保障投资于人的重点领域投入。二是绩效管理：建立科学有效的绩效评价体系，提高资金使用效率。三是政府间财政关系：通过事权与支出责任划分、转移支付制度设计，确保各级政府特别是基层政府有动力、有能力履行投资于人的职责。
（三）传导机制层面：从政策工具到发展成果
财税政策通过以下链条影响人力资本积累与经济发展：政策工具→降低家庭/企业投资成本→增加私人人力资本投资→提升个体能力与收入→加总形成高质量人力资本存量→促进创新、提高生产率、扩大消费→实现经济增长、公平分配与社会稳定。这个传导链条中任何一个环节受阻，如家庭因信贷约束无法响应税收激励等，都会影响政策最终效果。因此，政策设计必须考虑微观主体的行为反应和现实约束。
五、全生命周期覆盖：财税政策发力的主要环节与理论纵深
财税政策支持投资于人应遵循人力资本形成的科学规律，进行全生命周期、多环节的系统干预。每个环节都有其独特的经济学理论依据。
（一）孕期、婴幼儿及早期教育（0～6岁）
在孕期、婴幼儿及早期教育（0～6岁）阶段，应重点加强孕产期保健与营养支持、发展普惠性托育服务（0～3岁）并普及有质量的学前教育（3～6岁）。对幼儿期的投资具有最高回报率，不仅能显著促进儿童认知与非认知能力（如毅力、合作精神）的发展，还具有突出的成本节约效应——相较于后期补偿教育，早期干预能更有效打破贫困的代际循环。由于托育服务市场存在严重的信息不对称、质量监管困难及强正外部性等“市场失灵”问题，必须依靠公共财政的强力介入，通过建立服务标准与监管体系、提供普惠性托育服务，才能确保该阶段人力资本投资的公平与效率。
（二）基础教育与中等教育（6～18岁）
在基础教育与中等教育（6～18岁）阶段，应以推动义务教育优质均衡发展、普及高中阶段教育、促进职业教育与普通教育协调、改善学生营养状况及加快教育数字化建设为核心任务。从理论层面看，教育作为典型的准公共品，其社会效益显著超越个人收益，具备提升国民素质、促进社会和谐等强正外部性特征。若完全交由市场供给，将导致教育资源配置不足并加剧社会阶层固化风险。因此，公共财政必须承担主体责任，通过保障教育资源公平分配筑牢社会公平基石。人力资本理论进一步阐明，此阶段正是培育通用性人力资本的关键时期，对个体终身发展具有奠基性作用。
（三）高等教育与职业教育（18岁以上）
在高等教育与职业教育（18岁以上）阶段，应重点支持“双一流”建设、推动应用型本科和职业本科发展、健全学生资助体系（包括奖学金、助学金及助学贷款等），并鼓励企业参与办学。从理论依据看，高等教育与职业教育虽具有较强的私人产品属性，但仍具有显著的正外部性，例如推动前沿科技创新、培养社会精英等。由于存在“资本约束”问题——贫困家庭往往无力承担相关费用——需要通过财政手段（如助学金、助学贷款等）进行干预，以保障教育机会的公平性。同时，针对基础学科和冷门紧缺专业，财政应实施定向扶持政策，以确保人才培养服务于国家长远发展战略需求。
（四）在职培训与终身学习（劳动年龄阶段）
在在职培训与终身学习（劳动年龄阶段）领域，需重点实施以下举措：建设公共实训基地、推动技能等级认定与薪酬待遇挂钩、落实个人所得税继续教育专项附加扣除政策等。职业培训分为通用性培训和专用性培训，其中企业往往对通用性培训投资不足，主要原因在于员工流动可能带来外部性风险——企业投入的培训收益随员工离职而外溢。这一市场失灵现象为政府通过财政补贴等方式介入通用性培训提供了依据。在技术快速变革的时代背景下，终身学习已成为必然要求，但个人常面临时间与资金的双重约束。通过税收激励等政策工具，可有效降低个人参与终身学习的成本，从而激发持续学习的内在动力，促进劳动力技能的动态更新与提升。
（五）健康维护与医疗卫生（全生命周期）
在健康维护与医疗卫生（全生命周期）领域，应以加大公共卫生和疾病预防投入、健全基层医疗卫生服务体系等为关键着力点。公共卫生服务作为典型的纯公共产品，其供给必须由政府财政主导。因此，公共财政需在基本医疗卫生服务领域承担主体责任，确保服务的公益性与可及性——因为健康不仅是人力资本的组成部分，更是所有人力资本得以有效发挥作用的根本前提。
（六）养老保障与老年人发展（老年阶段）
在养老保障与老年人发展阶段，需要重点完善多支柱养老保险体系、发展普惠型养老服务与医养结合模式、支持老年教育开展及开发老年人力资源。其核心理论依据在于：养老保障制度是应对“长寿风险”、实现个人生命周期消费平滑的重要机制。基本养老保险具有显著的社会共济与收入再分配功能，这类公共产品无法通过市场机制有效供给，因此财政需承担“最终付款人”的兜底责任。同时，对老年健康的持续投入本质上是一种生产性投资——既能有效维护老年人群体的人力资本存量，又能减轻社会整体照料负担，具有显著的经济社会效益。
贯穿所有环节的理论主线是：财税政策的角色要弥补市场缺陷，并通过再分配保障社会公平，从而在整体上优化人力资本这一战略要素的配置效率和积累水平。
六、现实梗阻：当前财税政策支持投资于人的主要制度卡点
尽管方向明确，但现行财税政策在有效支持投资于人方面仍面临一系列问题。
（一）支出结构的“刚性”与“惯性”
长期形成的“发展型政府”模式，使财政支出结构带有较为明显的“生产建设”色彩。尽管民生支出占比已大幅提高，但支出固化现象突出。一是“基数增长”预算模式，导致存量结构调整异常困难，新增财力更容易沿原有路径配置；二是地方政府依然有强烈的动机将资源投向能快速拉动国内生产总值的物质资本“硬”项目，而非周期长、见效慢的人力资本“软”项目；三是部门利益格局固化，教育、卫生等部门预算的调整优化面临内部阻力。
（二）税收优惠政策的“碎片化”与“钝化”
在政策精准性方面，个人所得税专项附加扣除采用固定标准，未考虑地区差异与通货膨胀影响，对兴趣培养、海外留学等高成本教育及托育支出支持不足。在支持力度上，职工教育经费的企业所得税税前扣除比例对知识密集型、技术快速迭代行业企业激励有限，且政策集中于研发前端，对成果转化和技能培训环节覆盖不足。在政策协同性层面，税收政策与产业、就业等政策衔接不够，缺乏针对战略性新兴产业技能培训的组合式激励。政策体系整体协同不足，制约了税收杠杆作用的有效发挥。
（三）政府间财政关系的“错配”与“压力”
现行政府间财政关系在支持投资于人方面存在明显的结构性失衡与体制性压力。其一表现为区域间财力的严重不均等。经济发达地区凭借雄厚的地方财力，其人均教育、医疗等公共服务支出显著高于欠发达地区。这种财政能力的悬殊直接导致了人力资本积累的“马太效应”，加剧了发展的不平衡。其二反映为基层政府的激励扭曲。面对“保工资、保运转、保基本民生”的刚性支出压力，县乡等基层政府往往优先保障人员经费等短期需求，而对于教师培训、课程改革、医疗设备更新等需要长期持续投入、短期成效不显的人力资本质量提升项目，既缺乏足够的财政能力，也缺少有效的政策激励。其三表现为转移支付制度的多重困境：一般性转移支付的均等化功能趋于弱化；共同财政事权转移支付涵盖范围不断扩展且部分带有“专项化”倾向；资金分配缺乏系统协同，下达滞后影响执行进度；转移支付资金配置与人口流动趋势存在空间错配；整体上激励约束机制未能充分发挥效能。这种财力与事权的不匹配、短期压力与长期目标的冲突，构成了当前制约人力资本均衡优质发展的深层次财政体制障碍。
（四）预算绩效管理的“短视化”与“形式化”
现行预算绩效管理过于强调短期、可量化的经济指标，如项目完工率、资金支付进度等，对于投资于人这类长期性、效益难以货币化的项目，如学生综合素质提升、健康状况改善等，缺乏科学有效的评价体系。这导致在预算编制和审核中，人力资本项目容易因“绩效不明显”而被压缩。绩效评价结果与预算分配挂钩不紧，约束力弱。
（五）多元投入机制的“缺位”与“不畅”
过度依赖财政投入，社会资本、慈善资金进入教育、医疗、养老等领域的“玻璃门”“弹簧门”依然存在。非营利组织的认定和管理制度复杂，影响了社会力量的积极性。政府与社会资本合作模式在投资于人领域的应用面临法律、风险和回报机制等挑战。家庭和个人作为最重要的人力资本投资主体，其面临的信贷约束（如助学贷款覆盖面和质量）仍未完全解除。
这些卡点相互交织，构成了制约财税政策效能发挥的系统性障碍，必须通过深化改革予以破解。
七、体系重构：支持投资于人的财税政策优化路径
为有效应对上述挑战，必须进行系统性、整体性、协同性的财税政策体系重构。
（一）实施全生命周期导向的财政支出改革
制定国家人力资本投资中长期规划，明确重点领域发展目标，作为财政中期支出规划的基本纲领。建立预算优先保障机制，确保教育、卫生等民生支出增速持续高于财政收入增速，并稳步提高其在国内生产总值中的占比。深化零基预算改革，对相关项目定期开展绩效评估，依据战略重要性和实施成效动态配置资金。同时优化支出结构，在保障硬件投入基础上，显著提高师资培训、课程研发、健康指导等软件服务支出比重，实现资源配置与人力资本发展需求的精准对接。
（二）构建激励相容、精准有力的税收政策矩阵
在个人所得税方面：建立与物价指数挂钩的动态调整机制，提高3岁以下婴幼儿照护、子女教育、赡养老人、大病医疗等专项附加扣除标准；探索设立“家庭人力资本发展账户”，允许家庭成员存入限额资金用于教育、医疗等指定用途，享受税收递延优惠。在企业所得税方面：对技术密集型企业适度提高职工教育经费税前扣除比例；对数字化转型、绿色技能等特定培训支出给予加计扣除；对企业投资举办非营利性职业教育和普惠托育机构，实施更长期限的所得税减免等优惠政策。全面整合散见于各法律规范之中的教育、医疗、养老领域税收优惠，形成统一规范透明的政策清单，并提高对人力资本领域捐赠的税前扣除比例，形成覆盖家庭、企业、社会组织的立体化税收激励网络。
（三）重塑权责清晰、财力协调的央地财政关系
适当上移部分事权，将义务教育教师工资等全国性民生事项明确为央地共担事权并提高中央支出比重，以缩小区域差距。改革转移支付制度，扩大按人口、年龄、成本等客观因素分配的一般性转移支付规模，科学合理设置共同财政事权转移支付并建立动态调整机制，探索横向转移支付促进区域协作。健全地方税体系，培育稳定地方税源，增强基层公共服务供给能力。
（四）创新基于长期社会效益的预算绩效管理模式
构建适配人力资本项目的多维度绩效指标库，运用成本效益分析等方法，涵盖从产出到长期影响的完整链条。针对重大项目，实施跨年度追踪评估，并将结果作为预算调整的核心依据。加强绩效公开，接受社会监督，将评价结果与部门预算、干部考核刚性挂钩，形成“花钱问效、无效问责”的管理闭环，切实提升公共资源配置的长期社会效益。
（五）建立激发社会多元主体共同投资的动力机制
构建系统性激励机制，形成政府、市场、社会与家庭协同的投资生态。一是优化社会资本营商环境，简化社会力量兴办教育、医疗、养老等机构的准入流程，在要素保障方面给予平等待遇。二是创新政社合作模式，针对职业培训、智慧养老等领域设计风险收益共担的政府与社会资本合作机制，明确政府监管与支付责任。三是激发慈善力量，完善慈善捐赠税收优惠与捐赠机制，鼓励设立教育健康类慈善基金。四是强化家庭金融支持，创新教育培训信贷产品，完善国家助学体系，缓解家庭投资流动性约束。
八、结 论
财税政策与投资于人之间关系的本质，是公共权力通过资源的筹集、分配与管理，对一国最宝贵的发展要素——人力资本——进行战略性塑造和系统性赋能的过程。这一关系超越了传统财政学中关于消费与投资的简单二分。它要求我们在国家治理的顶层设计中，将人的全面发展切实置于核心地位，并通过精巧的制度安排，将宏观的战略意图转化为微观主体的理性选择。
本文研究表明，投资于物与投资于人紧密结合，是我国跨越中等收入陷阱、应对人口结构挑战、实现高质量发展的历史必然。它要求财税政策完成从“建设财政”“吃饭财政”向“民生财政”“发展财政”和“赋能财政”的深刻转型。当前的政策体系虽已奠定基础，但仍在支出惯性、税收激励、政府间关系、绩效管理和社会动员等方面存在系统性梗阻。
破解这些难题，不能依靠零打碎敲的修补，而需要进行一场深刻的财税体制与政策革命。这场革命的核心，是树立“人力资本优先”的公共投资理念，构建覆盖全生命周期、激励相容、权责清晰、绩效显著的政策体系。其成功不仅取决于财税部门的努力，更依赖于整个政府治理体系的协同，以及全社会共识的凝聚。
展望未来，一个将更多资源持续、精准、高效地投资于人的中国，必将能更好地激发亿万人民的创造潜力，将人口压力转化为人才优势，将发展挑战转化为升级机遇，从而为全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴奠定最坚实、最持久的人力资本根基。这既是财税政策的使命所在，也是国家繁荣昌盛的根本之道。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2026年第2期。）